个人债务集中清理管理人的实务困境与建议

宋 炜 王露钰

江苏神阙律师事务所，江苏 无锡 214000

随着W 市“与个人破产制度功能相当”试点工作的全面推进，个人债务集中清理在全市法院已全面推开。但因尚在试点中，缺乏配套立法、明确的程序规则，各政府部门、金融机构也尚未将个人债务集中清理纳入府院联动范围，管理人在承办具体案件过程中仅能依照2022 年3月W 市中级人民法院制定的《“与个人破产制度功能相当”试点工作指引（试行）》（以下简称《试点工作指引》）展开各项工作，具体程序的推进颇为掣肘。本文从管理人角度通过总结具体个案承办过程中遇到的困境和应对措施，以期为未来个人破产立法提供有益建议。

（一）财产调查主体范围受限，延伸调查利害关系人财产状况存在障碍

实务中，债务人财产真实状况是债权人最为关心的焦点。根据《试点工作指引》规定，可以对债务人、债务人配偶、债务人未成年子女及其他共同生活的近亲属财产一并展开调查，该指引将财产调查范围限定为债务人及其家庭成员。现实中债务人负债后，多种原因会导致与配偶离异，在债权人眼里无异是逃废债，所以对离异后的配偶的财产一并进行调查，不仅能查明债务人真实财产状况、是否逃废债，还能平息债权人的疑虑，保证管理人调查报告的公信力。但现阶段并无相关规定明确将离异后的配偶的财产情况纳入调查范围，管理人虽然能根据案件实际情况向法院申请调查令对离异配偶财产进行调查，但一方面增加法院的工作负担，另一方面也无法框定对离异配偶财产调查的准确起始时间和范围[1]。

（二）缺乏正式立法支撑，债权人对管理人执业的合法性和正当性存疑

就笔者所在地W 市而言，个人债务集中清理工作的开展可依据江苏省高级人民法院、W 市中院两级法院制定的指引性文件，以及《民事诉讼法》等法律、司法解释中相关规定。在具体个案承办中，由于法律层面尚未有个人债务集中清理制度明确立法，尤其是配套机制、机构都有待健全的情形下，部分债权人明确指出地方性指引性文件不具备法律效力，债权人没有必要参与程序，也没有义务配合法院、管理人工作。

（三）政府、金融机构之间联动机制尚未建立

管理人在尽职调查过程当中，至各行政部门（如车管所、不动产登记中心、社保部门等）调取相关材料时，管理人仅能凭法院调查令履职查询，无形中增加法院工作量；
在银行等金融机构调取债务人银行账户流水、债务人征信报告时，工作人员仅接触过企业破产，对个人债务集中清理并不了解，对如何配合调查尚未有明确的内控流程，管理人面临较大阻力。

（四）缺乏第三方融资路径，债务人无法提供更为可行的偿债方案

进入个人债务集中清理程序的案件基本为终本案件，无财产可供执行。管理人在与债务人磋商偿债方案时，发现债务人因本身无资产及未来收入的不确定性，无法提供令债权人满意的方案，债权人亦不会解除对债务人的强制执行措施，导致债务人不具备信用能力向第三方融资，更无法额外向债权人增加偿债资源，恶性循环之下导致程序推进更为艰难。

（一）债务人财产报告提交前置

笔者团队的实务操作，可供大家借鉴：接受指定后，要求债务人参照《试点工作指引》第二十一条规定，在一定期限内提交个人征信报告及详细的财产状况报告，包括但不限于本人、同住成年家属、未成年子女等的财产情况及两年内财产变动情况，包括溯及至受理前两年的各开户银行交易情况等，必要时，管理人会开具清单让债务人完成调取报告工作。用债务人自行调取代替管理人主动调查，有利于提高调查效率。

（二）制作调查笔录并签署诚信承诺书

债务人提供个人征信报告及财产状况材料后，管理人根据《民事诉讼法》、强制执行法律法规、《试点工作指引》要求制作诚信承诺书及谈话笔录，对债务人个人、家庭、从业经历等作初步调查，就其陈述与提供的财产状况材料比对，进一步固定债务人财产情况，同时考察债务人是否属于“诚实而不幸”。

（三）实地调查（含社区）债务人情况真实性

管理人参考调查破产企业，至各行政部门调查、核实具体情况；
对调查中无法获取的证据材料，限期要求债务人自行提供；
如债务人都无法调取的，申请法院出具调查令进行调查，以确保对债务人调查的全面、真实、深入，并通过调查的材料，分析债务人偿债能力及是否存在逃废债情形。同时，参照《试点工作指引》第九条第二款，人民法院可以向被执行人所在社区或者单位、税务机关、信用管理部门送达申请书副本并征询意见的规定，管理人在做好个人信息保护的前提下，至债务人所在社区核实债务人家庭、生活情况，并协调社区是否能在后续监督期间为管理人提供一定的协助，加大个人债务集中清理程序调查和监督的社会协作力度[2]。

（四）构建债务人画像确定债务清偿路径

经过上述承办流程，管理人基本可从债务人个人简历、家庭情况、从业经历、财产调查、负债情况、本人表现等方面综合分析，形成具体的债务人画像，确定债务人偿债能力，选择程序路径，拟定切实可行的偿债方案。

笔者认为，个人债务集中清理是个人破产领域中实现个人破产制度集体清偿和债务豁免功能的替代性机制，其独立于强制执行、执行和解和参与分配制度，有其独有的制度优势。为更好地发挥个人债务集中清理程序的制度优势，尽快推进我国个人破产立法，结合笔者团队承办的个人债务集中清理案件，笔者从以下几个层面提出如下相关建议：

（一）关联法律法规衔接层面

1．及时制定个人债务集中清理程序性法律法规

主要是对于规制个人债务集中清理程序中债权人的法定义务和对其的约束力方面，没有明确的立法规定，最终债务清理方案无法对所有债权人发生法定效力。个人债务集中清理的本质是概括执行程序，理想状态下，债务清偿方案应对全体债权人具有约束力，但实务中涉及的实体问题虽能衔接适用关联部门法，程序问题却仅能参考地方指导性、规范性文件，对债权人并无约束力。如债权人明确反对债务人进行个人债务集中清理的，后续其他债权人表决通过的偿债方案是否能对其发生效力等问题，因没有明确的法律规定，成为程序推进的阻碍。

2．与企业破产法的衔接

个人债务清理与企业破产本质上都是概括偿债程序，笔者建议设定相通路径，一揽子解决债务问题。比如，个人债务集中清理程序的债务人是企业法人的出资人、股东，且个人与公司存在债务联保、混同等情形，可在企业法人强制清算或者破产的同时，对符合设定的主体条件的债务人，同时适用个人债务集中清理程序，有利于厘清债务人及破产企业实际资产状况及负债情况，既保障了债权人公平受偿，也为自然人债务人的基本生活提供了保障，有效平衡各方权利主体权益。

（二）具体内容及程序层面的建议

1．适用主体范围

（1）适当放宽适用主体条件。民商法体系中，承担无限责任的经济实体除自然人外，还包括个人合伙、个体工商户、农村承包经营户等，前述“两户一伙”并不属于《企业破产法》规范的主体，但其所面临的债务纠纷并不少，极大部分最终都遭遇“执行难”，如能纳入个人债务集中清理程序，涉及该部分主体的债务纠纷将获得妥善解决的路径。此外，如果放宽主体适用条件，将自然人、个体工商户、个人合伙、农村承包经营户都纳入个人债务集中清理主体范围，将更能实现市场主体地位平等的立法理念。

（2）建议缩减“有作为被执行人的强制执行案件”的限定条件。《试点工作指引》第三条规定的条件之一为“且在人民法院有作为被执行人的强制执行案件的，可以依照……”。笔者认为，将该条件作为适用主体确定的必要条件，会对债务人财产的合并归集产生一定阻碍，熟悉债务人的债权人会通过掌握的财产线索尽快完成对债务人强制执行以获清偿。这个规定有其合理性也体现出了效率性，但债务人财产全部执行完毕后，对后续个人债务集中清理程序的推进会产生极大的影响。笔者建议，可参照《企业破产法》第二条之规定，债务人主体条件满足“不能清偿到期债务，资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”即可。

（3）建议立案审查时扩大主体审查范围，必要时将配偶一并纳入个人债务集中清理程序。基于中国婚姻家庭现状，建议个人债务集中清理程序立案受理时一并审查债务人婚姻状况，如尚未离婚的，将债务人配偶纳入主体审查范围，必要时一并作为债务人纳入个人债务集中清理程序；
如已经离异的，建议参考企业破产法设置临界期，如自申请之日前3 年内离异的，离异配偶的财产也应纳入审查范围，包括不动产、银行账户资金变动等情况，必要时也应作为债务人纳入个人债务集中清理程序，以切实保护债权人利益，防止借个人债务清理行逃废债之实。

2．受理条件

从全国各地出台的个人债务集中清理程序的相关规定来看，人民法院立案受理条件基本可以概括为：符合主体条件的申请人，基于正当目的依法申请，且属于“诚实而不幸”的债务人，申请过程中没有不予受理情形的。上述受理条件中，申请主体、不予受理情形等均规定得具体明确，但“诚实而不幸”到底该如何界定？笔者认为，还应从以下三方面来审查判断：即不幸的——深陷债务囹圄、生存空间受挤压；
不赖账——主观上还款意愿强烈、客观上积极筹措资金；
不欺骗——无恶意避债、无奢靡消费。

3．表决规则

（1）通过表决规则剥离不同意个人债务集中清理程序的债权人。笔者认为，在个人破产制度尚未立法，个人债务集中清理程序本质上仍属于强制执行程序，达成的偿债方案仍应以债权人、债务人合意为要素，且不损害国家、社会、其他债权人利益。《试点工作指引》第三十八条规定，债权人会议可采用双重表决规则，即先由全体债权人一致同意通过表决规则，再根据通过的表决规则对各事项进行表决。笔者建议：首先，对不同意适用个人债务集中清理程序的债权人进行剥离，不再参与个人债务集中清理程序；
其次，在表决规则中设定“对不同意债务人适用个人债务集中清理程序的债权人的债权，按照表决通过的分配方案确定的分配比例提存”的表决项，由参会的同意适用个人债务集中清理程序的债权人进行表决。如一致同意的，则在后续财产分配方案中为其提存受偿金额；
如不同意的，则在后续财产分配方案中不再保留其受偿金额。

（2）对新申报的债权人建议一并纳入个人债务集中清理程序，同时作为债务人是否诚信的考察要件。如前所述，本质上属于强制执行程序的个人债务集中清理，可能出现未经过诉讼、强制执行程序的新债权人，对于此种情况如何处理，笔者建议，将新债权人是否加入程序作为表决规则的一项内容，由债权人进行表决。如一致同意的，新债权人应及时向管理人提交申报材料，如有生效法律文书的，依法审查债权并提交全体债权人核查，经核查属于本案债权人的，有权参与后续债权人会议及各事项的表决。如新债权人无生效法律文书的，或债权人表决未一致同意其加入程序的，则告知其向法院提起诉讼或申请强制执行。

（三）府院联动层面的建议

实务中，各政府部门、金融机构等相关部门对试点中的个人债务集中清理不熟悉、不了解，对管理人调取个人信息持保守态度，也是程序推进的障碍之一。准确查明债务人实际状况，才能防止债务人恶意逃避债务。笔者建议，建立政府各部门对个人债务集中清理信用信息共享机制，从个案层面可综合判断债务人是否诚信，从大局观层面可促进个人债务集中清理程序健康发展。

（四）社会认知层面的建议

从目前国情来看，个人债务集中清理程序的宣传力度不够，仅停留在各级政府、法院制定文件、进行试点层面，并未加强社会各界普遍认知。结合笔者团队承办的具体个案：从债务人认知来看，仅知道能削债免责，对于具体偿债方案并无明确计划；
从债权人认知来看，其并不同意对债务人削债免责，并对程序合法性提出质疑；
从行政机关配合度来看，部分行政机关对程序并不关注和也不认可，对管理人履职调查产生很大阻力。

一项制度的建立、发展、更新、完善不是一蹴而就的，势必要经历一个过程。个人债务集中清理，以及未来的个人破产制度给予“诚实而不幸”的债务人重生的希望和机会，是身陷囹圄之人的殷切期盼。无论债务人是否诚信，无论制度能否健全，笔者认为，应当通过法律规定、程序约束、债权人意愿综合检验评判。谨以此文，期待个人破产立法早日出台。

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