河南省水利投融资体制存在的问题及建议

王俊超，尹一伊

（1.河南省前坪灌区工程有限公司，河南 郑州 450000；
2.河南水投土地开发有限公司，河南 郑州 450000）

“十三五”期间河南省水利全口径投资1 736亿元，其中利用社会资金814.50 亿元，占河南省水利投资的46.90%，“四水同治”10项重大水利工程累计开工9项，17项节水供水重大水利工程累计开工16项，完成453个流域重点工程项目建设，水安全保障和水生态环境保护取得显著成果。

当前及今后一段时间，河南正处于落实黄河流域生态保护和高质量发展战略、建设现代水网体系的关键时期，水利工程建设任务重、投资需求大、筹资压力大，因此，充分发挥各主体市场化投资作用，多渠道筹措建设资金，才能更好地支持重大水利工程建设。

2.1 缺乏稳定的投入保障机制

水利建设项目由于公益性强、投资规模大、投资回报少、投资期限长、投资风险高等特点，导致水利项目一直以来的投资渠道都比较单一。目前，国家投资方向的调整在不断改变水利建设投入的总体规模，水利建设资金的筹措主要依赖中央和省级财政，其他县地市的水利投入通道也不通畅，且重大水利项目受益的市县区较多，当地政府没有动力为项目匹配资金，另外由中央投资建设的重大水利项目在地方上实施建设时，地方政府的水利建设配套资金也难以到位。

2.2 水利地方政府专项债券发行量较少

从河南省水利投资构成分布情况来看，河南省已经针对水利项目建立较为完善的融资体系。从近几年金融机构对水利项目的支持情况看，主要针对贾鲁河综合治理、袁湾水库、鸡湾水库、引江济淮等大型水利枢纽工程，而一些中小型公益性项目主要依靠财政资金建设。

随着融资平台、PPP 和国企投资规范化，社会资本投资基础设施项目的能力有所下降。2018 年以来，大规模发行的地方政府专项债券成为地方基础设施和公共服务项目建设资金的重要来源。

按照财政部财预【2017】89 号文件要求，专项债券项目需能够产生持续稳定的列为政府性基金收入或者专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。即由公益项目本身的经营收益来还本付息，实现项目融资自求平衡，地方财政不承担为专项债券还本付息的义务。而水利项目大都是公益性或者准经营性项目，项目的经营性收益较少，难以产生需要覆盖专项债券还本付息的现金流，项目自平衡压力大，是目前水利项目发行专项债券较少的主要原因。

2.3 水利资产证券化不具备条件

2020年4月《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》拉开了我国基础设施领域进行公募REITs的帷幕。而目前实行试点申报的制度，聚焦重点区域，优先支持京津冀、长江经济带粤港澳大湾区等重点区域；
聚焦基础设施补短板领域，优先支持水电气热、交通、污染治理等领域开展试点；
聚焦优质项目，项目要求能产生较为稳定的收益和持续的现金流，具有持续稳定良性经营能力，现金流主要由市场化运营产生。

水利项目提供的产品或服务，具有特殊的公共物品属性，产品的需求、成本以及价格都相对稳定，满足发行REITs 要求的底层资产具有稳定现金流的要求。但是由于河南省目前不在试点区域内，且水利资产需要权属清晰，项目产生的现金流不能依赖财政补贴。因此省内尚未成功上市发行REITs产品。

2.4 水利投融资平台亟须完成市场化转型

一是水利行业的投融资平台受到国家投融资政策及环境的影响，部分水利工程产权不明晰、承贷主体缺位，导致缺少合格的抵押物，使水利融资平台资产存在瑕疵，无法形成具有可靠收益来源的水利建设经营模式。

二是水利投融资政策与国家的财政政策、货币政策和土地政策等相关。当国家严控新增地方隐性债务后，化解地方融资平台债务风险，地方融资平台不再承担土储相关职能，且不允许提供实际上以财政资金或者土地出让收入为资金来源的贷款，水利投融资平台受政策影响，商业运营模式需要调整，转型成为市场化运营的国有企业。

2.5 水利项目收益低，缺乏吸引力

一方面，由于准公益性项目功能定位模糊、不精准，对投资人未建立完善的补偿机制，政府投入不足，市场融资缺乏吸引力；
另一方面，目前水利项目的灌溉、供水、发电等产品未形成市场化的价格机制，水利项目的投资收益率比较低，无法激发、调动社会资本及金融机构参与水利项目建设的积极性；
三是水利项目运营期限长，本身项目收益就低，而投资资金易形成沉淀资金，投资方无法及时回收现金流，会进一步降低社会资本参与水利项目的积极性。

3.1 持续加大政府公共财政投入

3.1.1 发挥政府的主导地位

一方面要增加水利投资在河南省固定资产投资中的比重，坚持将水利项目作为公共财政投入的重要领域，优化调整财政支出结构；
另一方面，要系统梳理河南省水利发展规划，对项目实行分类管理，化零为整，统筹安排和集中使用资金，提高资金使用效力。

3.1.2 完善水利项目配套资金政策

省级财政实力较县市区的财政实力好，是公共财政的重要组成部分，是水利项目筹措资金的主要途径。要坚持权责对等，坚持完善水利领域各级财政事权与支出责任对等，在河南省省属重大水利工程确定投融资模式后，将河南省应承担资金纳入预算，而市县级政府也要通过预算安排加大对水利基础设施的投入。

河南省在“十四五”期间内水利建设任务重，资金需求量大，为保障项目顺利实施，应当完善项目的配套政策，确定省级配套的范围和比例。

3.1.3 足额提取水利建设相关规费

《财政部水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金的通知》规定，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设；
2020 年9 月《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》提出“十四五”要稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，至“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村的比例不得低于20%。那么从土地出让收益中提取水利建设资金的政策可执行性大大提高。此外，还应当及时预测并调整非税收入用于水利投资的规模，按照应收尽收、足额征收的原则，加大对水利相关规费的征收力度，统筹安排保障水利投入。

3.2 采用多角度的融资方式

3.2.1 采用项目融资模式

项目融资是利用项目本身的资产价值和现金流量安排有限追索权的贷款。PPP融资虽然目前处于风口浪尖处，并且从2015 年开始PPP 项目井喷后，对PPP 项目的规范管理更趋严格，各地财承基本都已突破5%，无法上马政府付费项目，但是PPP项目仍然是目前最合规、最符合政府和社会资本方需求的合作模式。因此，要依法举债，不能形成政府隐性债务，采用PPP项目融资仍是水利项目主流融资模式。

3.2.2 发展资本市场融资

要扩大发行债券在水利投资规模中的比重，符合条件的公司可以发行公司债、企业债、境外债来筹措水利建设资金。同时，发展资本市场，培育辅导成绩优秀的水利企业在证券交易所IPO，增加水利行业上市公司的数量，通过公开发行股票、定向增发股票、发行公司债等方式再融资筹集资金。上市也使水利企业的价值可衡量，信息披露也有助于金融机构及大众增强对企业的信心。

3.2.3 充分利用地方政府专项债

在符合政策和防控风险的基础上，提高地方政府专项债券用于水利工程的额度和用作项目资本金的比例；
将水库、水利枢纽、引调水及灌区工程等具有一部分收益来源的公益性水利项目列为地方政府专项债券的优先支持范围；
严格筛选水利发债项目，坚持资金跟着项目走，对该项目进行可行性分析，加强项目评估，充分论证项目的收益情况，保障项目收益真实可靠；
增强信息公开透明度，定期披露还本付息数据，建立专项债券债务偿付风险预警体系。

3.3 盘活存量水利资产

水利行业存量资产的规模巨大，若能有效盘活存量水利资产，不仅可以为参与投资的社会资本提供新的退出路径，也为新的水利基础设施建设提供可循环的资金保障。可在发挥防洪、排涝和调度等社会公益性职能的前提下，对具有经营收入的水利资产灵活采取转让项目经营权、收费权、资产证券化、发行不动产信托投资基金等多种方式盘活，盘活水利资产所回收的资金便可良性循环地用于省级现代水网的建设。

开展水利资产证券化是建立稳定水利投入增长机制的重要途径。目前来看，供水、污水处理、水上旅游、水力发电、其他综合经营等基础资产基本上能做到资金良性循环，符合资产证券化的要求，而大量公益性水利基础设施大都通过向银行抵押、质押等途径进行建设，不符合资产证券化的条件。

根据REITs发行的要求，河南省水利行业要根据政策导向研判项目申报的程序、条件，准确理解其政策的本质，提前挖掘和培育优质的项目，挖掘水利项目的经济效益，未雨绸缪。由于水利基础设施暂无发行先例，水利部门应当与证券公司对接细化项目筛选条件及前期方案，做好基础设施REITs试点相关政策跟踪研究。

3.4 壮大水利投融资平台

随着河南省深化水利投融资体制的改革，基本实现了“一县一平台”，各级水利投融资平台公司要依托政府资源及背书，坚持市场化运营原则，以水利项目为载体，通过政府与市场联动，以资产筹集资金，以资金建设项目，承担水利项目的投资主体、融资载体及经营实体的功能。政府可通过注入资本金、贷款贴息、财政补助、注入优质资产及资源、强化市场化运营等方式，并从资金、政策等方面给予支持，支持各级水利投融资平台市场化转型，并做大做强。在不改变现行水利工程管理体制和财政经费保障渠道的前提下，将具有经营收入的存量水利资产、收费权等划入水利投融资平台，未来产生的经营收益用于新增水利项目建设。

平台公司要注重平衡投资项目的经济效益和社会效益，市场化运作建设的水利项目，收益要能覆盖投资。经营性项目通过创新合作模式等方式吸引社会资本参与，公益性项目采取配置经营性资源，或与经营性项目组合开发经营等方式，遵守按效付费，支持社会资本获得合理投资回报。

3.5 提高水利项目对社会资本的吸引力

一方面，水利产品的合理价格是提高水利项目市场化吸引力的保证，只有为水利产品合理定价，才能使水利项目具有新引力，具备在资本市场上筹集资金的可能性。大力推进实行“两部制”水价，坚持“定额用水、差别水价、超额累进加价”的原则，推进水权制度改革，保证水产品价格征收顺利；
并且在供水、灌溉、发电以、采砂、旅游等经营性收入不足以弥补投资的情况下，政府应当以支付可行性缺口补助、贴息、资本金注入等方式以保证投资者的合理收益水平。另一方面，政府需要建立项目库，对于经济效益差的公益性项目，应当提前谋划，可采取配置土地、物业、矿权等经营性资源，也可以与经营性较强的水电站、自来水厂、污水处理厂进行组合开发，项目包装搭配可实现项目收益的内部平衡，有助于提高项目的吸引力。第三，大力挖掘水利资源的经济价值，将资源优势转化为经济优势，提高水利项目的可经营性和盈利性。例如：水库项目可向供水产业链延伸，向城乡供水一体化发展。因势利导打造生态农业产业链，促进一二三产业融合协调发展。整合水利项目周边土地资源，结合美丽乡村、乡村振兴等国家政策，发展特色农业、观光农业、生态农业。推动渔光互补光伏发电，提高水资源的综合利用。

猜你喜欢投融资水利河南省河南省树人教育交流中心中学生数理化·中考版(2022年5期)2022-06-05河南省树人教育交流中心中学生数理化·七年级数学人教版(2022年5期)2022-06-05河南省树人教育交流中心中学生数理化·七年级数学人教版(2022年6期)2022-06-05河南省树人教育交流中心中学生数理化·八年级物理人教版(2022年4期)2022-04-26为夺取双胜利提供坚实水利保障(Ⅱ)水利建设与管理(2020年6期)2020-07-08为夺取双胜利提供坚实水利保障(Ⅰ)水利建设与管理(2020年6期)2020-07-08水利工会河南水利年鉴(2020年0期)2020-06-09水利监督河南水利年鉴(2020年0期)2020-06-09投融资关注榜（2019.6.16-2019.7.15）商界评论(2019年8期)2019-09-236月投融资关注榜（5.16-6.15）商界评论(2018年7期)2018-07-11