沈阳市批而未建用地存在的原因及改进对策

王英涛

（辽宁省地理空间成果应用中心，辽宁沈阳 110034）

我国幅员辽阔，但人均资源禀赋不足。新常态下，土地资源的消耗增长率较高，土地资源作为一种特殊的资源，不是无限的。要解决好这一现实矛盾，消化清理批而未建土地是一种促进土地高效利用的有效办法。2016年11月，沈阳市出台《沈阳市闲置土地处置办法》，目的是有效盘活沈阳市批准未建的闲置土地，规范本市土地市场健康发展，促进土地节约集约利用。

辽宁省提出建立以沈阳、大连“双核”为牵引的“一圈一带两区”区域发展格局，沈阳依旧是辽宁未来发展的核心重点，然而，沈阳市批而未建土地总面积较大，这部分土地若得不到及时消化，将严重制约沈阳市经济社会发展。

沈阳位于东北地区南部，地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，是辽宁省核心城市，也是长三角、珠三角、京津冀三大经济区通往东北地区的综合枢纽城市。全市下辖10个区、2个县，代管1县级市，全市总面积逾12948平方公里，市区面积3495平方公里。

从沈阳市未建设用地一级地类组成看，耕地面积最大，为5226.07公顷，占比56.78%；
其次是林地，面积2013.18公顷，占比21.87%；
最小的是湿地，面积13.60公顷，占比0.15%；

沈阳市批而未建二级土地分类（表1）包括22种，面积9207.62公顷，其中裸岩石砾地面积最少，旱地面积最多。

表1 沈阳市批而未建一、二级地类单位：公顷，%

1.国土规划利用不合理

沈阳市新型城镇化城市建设不仅仅应该只简单考虑到城市经济发展因素，深入推进实施绿色可持续发展城市战略，构建现代生态社会文明城市体系，促进城市经济社会持续发展全面转向绿色发展转型，这是在辽宁“十四五”规划中首次明确提出的一个城市绿色发展总体目标。坚守耕地保护红线，生态保护绿线也是沈阳市未来经济发展时必不可少的考虑因素。资料显示，沈阳市在过去国土资源规划时较少考虑此因素，导致批准未建设的闲置土地中耕地和生态用地面积极大。

2.批后用地监管审查制度滞后

自然资源保护执法管督监察检查工作理论是严格依法保护自然耕地、加强国家生态环境文明管理体系工程建设的重要理论基础。批准大量的耕地与生态用地资源进行开发，与沈阳市未来发展战略不符合，应及时审查并叫停此类型土地开发，重新规划未建设土地。与此同时，因为批后监管审查制度滞后性，已叫停开发的生态用地无法及时进入市场流通，仍保持“正开发”的身份，导致了土地闲置，土地利用率低下，对后续沈阳市耕地保护和生态修复产生影响。

1.规范和完善批准建设用地的相关工作

明确和协调改进新增城市规划建设工业用地开发申报与规划实施相关事宜，国土规划时充分考虑这些多方面影响因素，促进各政府功能环节之间协调发展联动，加速调整完善并将新增城市建设工业用地开发计划纳入管理。根据资料分析，沈阳市获准批而确定未用土地规划中耕地使用面积最大，为5226.07公顷，占比较高，应继续加强土地源头管控，根据沈阳市规划批准确定的农村用地资源结构以及农村耕地使用红线的具体要求，适度合理控制农村耕地建设用地规划报批发放节奏，统筹计划安排；
加强政策研究，解决突出问题；

对批而未建的生态用地，应加快推进已供用地开工建设，建议建立以地控税、以税节地制度。土地闲置费用由地税部门或其他相关部门代征，促进有关企业主动少用地、用好地，从根本上制约闲置土地和地炒地。加强沈阳土地融资储备管理，联合财政、人民银行行、银监会等，以及相关主管部门定期对土地储备融资机构和其他土地储备机构融资财务管理行为进行监督检查，对其发布土地储备机构年度计划、土地储备机构融资管理规模、土地储备机构融资管理行为情况加强财务监督检查管理，促进储备土地供应。

2.因地制宜推进闲置土地利用，盘活闲置土地

对土地闲置率高的批准未建设土地种类，我市可采取不同的对策，协调推进闲置土地处置利用。建议在处置批而未建的闲置土地时，出台行政司法协调机制，联合制定更大力度的处置方案，在促进土地重新利用的大前提下，平衡收益分配，处理好经济发展与耕地生态保护之间的关系。

通过清理盘活未审批而大量未用完的土地，释放大量闲置未用土地和其他违法违规占用的好地良田，保护闲置耕地和其他生态农业用地，实现有效节约集约建设用地，提高城市耕地利用质量，减少对闲置耕地的违法占用和对当地生态农业用地的严重破坏，可以大大拓展当地城市基础建设工程用地开发空间，提高城市土地资源配置和综合利用效率，促进当地社会经济的繁荣，。

依靠地方政府经济手段盘活了一批而未开工建成的土地。一些经审批而未能兴建的但已经开发未能依法通过土地延期重新开发、地上权转让等通过市场交易方式得到盘活的政府土地，将其依法纳入人民政府前期土地开发收储的使用范围，委托政府地上权收储管理机构依法办理收回其所有地块的使用权，纳入人民政府前期土地开发供应管理体系，进行前期土地开发的再利用和土地存储，以保证国土资源规划编制实施的科学性和战略性。对于已停止开发的生态用地，及时收回重新由自然资源厅规划，方便后续沈阳市绿色生态空间的构建。

3.加强建设用地批后监管机制，强化批后审查

进一步强化用地批后监管，需加强批后审查。建议制定供地率与新增建设用地计划指标分配相挂钩的具体实施办法，对已批准的未开发的耕地和生态用地进行重新评估，可采取暂停建设用地审批的措施督促利用；
强化土地动态巡查工作，需专人负责，根据监管难度和监管对象进行针对性监管，确保及时准确获取土地供后开发利用数据，提高监管和处理效率。规范土地储备和融资管理；

开展行政批后定期核查清理，建立健全常态化的批后核查处理机制。建设工程用地先审批后征收实施综合利用管理是一个持续动态不断发展的管理过程，相关用地原因也在不断发生变化，要及时、准确地掌握当前用地情况，就必然需要定期用地清理，动态跟踪更新整理相关用地信息。

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