“热线联动”驱动下的涉警诉求回应新机制

段佳硕 佟志伟

摘要：公安机关对涉警诉求的有效回应是实现警民良性互动的重要基础。为提升涉警诉求的回应成效，北京市公安局与北京12345市民服务热线进行科学联动，完善了市民热线的“接诉即办”机制。在诉求获取机制、诉求流转机制和动力激发机制的三重赋能下，北京市公安局对市民涉警诉求实现了近乎全方位的回应。“接诉即办”改革以“热线联动”为切入点，通过回应型公安、服务型公安和整体型政府的理念赋能，探索出了“以民为本-渠道联动-流程再造-动力支撑”的涉警诉求回应新机制，为有效破解基层治理难题、不断完善基层治理体制机制提供了新路径。

关键词：涉警诉求回应；
“接诉即办”；
“热线联动”；
回应型公安；
服务型公安

基金项目：2021年度北京社科基金项目“‘接诉即办背景下首都公安机关警民沟通机制重塑”（21GLB031）。

作者简介：段佳硕，中国人民公安大学公安管理学院（北京100038）；
佟志伟，北京警察学院公安管理系教授（北京102202）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）10-0065-07

一、问题的提出

政府与公众的互动联系，是国家治理的核心内容。中国国家治理现代化的过程，是构建和不断优化政治权力与公民权利之间良性互动关系的过程[1]。要实现政府与公众之间的良性互动，公众一方对于自身利益诉求的有序表达必不可少，而作为互动的另一主体，政府对于公众诉求的接受程度和回应能力，则直接关系政民互动过程能否顺畅完成。就此而言，诉求回应机制的构建与有效运行，是实现治理现代化的题中应有之义。

政府回应就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复的过程[2]。政府认真倾听公众诉求，及时回应并满足公众需要，有利于实现社会的“善治”状态[3]。新世纪以来，公众诉求急剧增长且日趋多元化，“自下而上”的诉求表达渠道却有待畅通，基层治理中的决策调整未能充分体现民情民意，执行与实施有时难以获得公众的支持与认可[4]。作为与公众接触最为密切的政府部门之一，公安机关在应对公众的诉求表达中承担着重要的回应责任，其对于公众涉警诉求的回应成效影响着警民互动乃至整个政民互动系统的协调运转。因此，公安机关亟须正确认识并有效回应公众的利益诉求，从而实现新时代警民良性互动关系的构建和优化。

回顾既往研究，学者们多从政府系统的整体视角出发，对政府回应的模式[5]、政府回应的选择性特征[6]、政府回应性的影响因素[7]等内容进行了探讨，而对于政府系统中的特定职能部门，特别是对于公安机关诉求回应的相关研究成果则较为缺乏，且现有研究多围绕110接处警工作领域展开单线探析，缺乏以整体性、多元性的机制建设视角来看待涉警诉求的回应问题。作为政府回應系统中的重要主体，公安机关对于涉警诉求的回应有着政府回应的内在逻辑和运作特征，其相关研究可以为探析涉警诉求回应的机制提供丰富的理论借鉴。同时，随着服务型公安建设的深入推进，地方公安机关逐渐主动强化服务意识，自觉从维护公众利益的视角来回应社会关切，不断进行提升涉警诉求回应成效的有益探索。北京市公安局联动12345市民服务热线（以下简称“12345热线”）所开展的“接诉即办”改革就是地方公安机关探索新型诉求回应机制的典型案例，这也为涉警诉求回应的研究提供了参考。本文基于政府回应的视角，对当前涉警诉求回应所面临的现实困境进行剖析，并结合北京市公安局“接诉即办”改革中的实践经验，探究实现公安机关有效回应的制度化因素，以提升公安机关的回应效能。

二、当前公安机关在涉警诉求回应中面临的主要困境

政府对民众的关切作出回应，一般来说，这是政府作为公共权力行使者所应当具备的基本价值和属性，“获知需求—信息下达—政策执行—反馈信息上传”等环节共同构成了政府回应社会的流程[8]。而目前公安机关在诉求信息的获取、诉求信息的流转、诉求回应的执行等环节存在着不同程度的问题，制约着公安机关对于涉警诉求的有效回应。

（一）回应信息的获取困境：公众诉求表达面临多重制约

现实中公众在利益诉求表达上的困境，在一定程度上制约了公安机关对诉求信息的有效获取。首先，公众在权利意识、政治参与意识等方面的不足，容易导致其在利益诉求表达上动力匮乏、能力缺位，较难准确地、有效地与公安机关展开互动与沟通，向公安机关传达自身合理、合法的利益诉求。其次，公众诉求表达渠道单一、信息传递过程阻滞等客观困境，致使公众难以向公安机关及时地表达自身利益诉求，公安机关在回应的初始环节难以做到对诉求信息的全面“输入”，与公众之间存在着信息不对称现象，回应所依赖的信息基础薄弱。再次，公安机关内部的科层式信息传递模式可能使得诉求信息在层层传输中被漏失和曲解，导致公安机关在后续的回应环节中可能做出片面的、滞后的、与公众广泛且复杂的利益诉求不相适配的回应“输出”。

（二）回应资源的协调困境：诉求信息与回应职责错配

从内部因素看，公安机关服务职能的泛化催生了其在职权范围之外的多种回应承诺，大量的非涉警诉求向公安机关直接传达，可能造成公安机关内部获取到的诉求信息与自身职责的错配；
从外部因素看，一些政府部门间因职责权属不清晰、联动机制不完善、数据共享不足等，在面对公众诉求时存在一定程度的推诿等消极态度，而公安机关因其自身权责特色容易成为其他政府部门的责任规避对象，这也容易导致公安机关外部流转来的诉求信息与其自身回应职责的错配。大量非涉警诉求信息的涌入，不仅增加了公安机关的回应负担，使有限的回应资源无法精准利用在涉警诉求上，而且许多非涉警诉求仅凭公安机关的单方力量很难得到有效解决。公安机关作为该类诉求的承接部门，其无效的诉求回应容易引发公众对公安机关回应能力和态度的怀疑，导致公安机关自身公信力受到损害。

（三）回应执行的动力困境：主体意识和机制建设缺位

现实中部分公安民警在面对公众诉求时存在应付、拖沓等现象，究其原因主要有以下两点。一是主体意识欠缺。在对涉警诉求回应的过程中，部分公安民警没有科学认识到自身的主体地位和主体作用，不能充分理解诉求回应的重要意义，进而无法将公众切身利益的保障与自身回应职责的履行紧密相连，基于实现主体价值而产生的内在回应动力不足。二是机制建设不完善。制度的生命力在于执行，回应制度的良性运作，需要问责机制和激励机制等保驾护航[9]。在缺乏客观、科学的绩效评估机制及相配套的奖惩机制的情况下，部分公安民警的回应行为不能得到良好的引导和规范，回应的效能无法得到保证，基于提升工作绩效而产生的内在回应动力仍需加强。

三、破解回应难题：北京市公安局“接诉即办”改革中的“热线联动”机制

如何保障公众涉警诉求的畅通表达，合理流转涉警诉求信息，提升公安民警回应的内在动力，将成为提升公安机关回应成效的关键。

（一）热线联动：新时代提升涉警诉求回应成效的“北京样本”

2019年以来，为了提升对市民诉求的回应成效，北京市政府全面深化“街乡吹哨、部门报到”工作机制，推动“街乡吹哨”向“群众吹哨”延伸、“吹哨报到”向“接诉即办”深化，充分发挥12345热线在市民诉求回应中的主渠道作用，将管辖权属清晰的市民诉求直接交由相关委办局、街道或乡镇，基层接诉单位对公众诉求“闻风而动、接诉即办”，办理情况将由市民热线对公众进行回访，区委区政府负责对工单进行督办和考核[10]3-5。

“接诉即办”以服务群众为导向，通过整合条块机制、重塑业务流程，实现了对群众诉求的快速响应和高效办理，社会影响力不断扩大，市民对“接诉即办”工作的评价度持续向好，回访结果显示解决率和满意率稳步提升，诉求解决率稳定在85%左右，满意率稳定在90%左右[10]48-51。

为更好地履行对涉警诉求的回应职责，提升涉警诉求的回应能力，北京市公安局与12345热线进行科学联动，对接并发展了12345热线的“接诉即办”机制。在“热线联动”的赋能下，北京市公安局将涉警诉求的回应流程分解为诉求获取、诉求流转、回应执行、成效反馈、绩效考评、执行监督等多个环节，通过110接处警平台与12345热线的融合互通，积极推进业务流程系统性再造，构建了涉警诉求回应的全周期闭环管理体系。

（二）三重赋能：“热线联动”中的回应机制创新

“热线联动”中的公安机关回应机制主要包含三个维度，即诉求获取机制、诉求流转机制和动力激发机制。在三重机制的共同赋能下，公安机关对涉警诉求实现了近乎全方位的回应。

1.诉求获取机制：以联动开信源。在整体的回应机制中，源头信息的质量是保障后续回应环节能够发生实质作用的基础。在涉警诉求信息的获取环节，北京市公安局依托12345热线，利用该渠道在信息整合、信息保真、信息筛选三个方面的优势，强化了对涉警诉求信息的获取，有效保障了源头信息的广度和质量。

首先，12345热线通过整合北京市各领域、各区多条政务服务便民热线以及开辟多条诉求反映的网络渠道，将分散的诉求信息进行了最为广泛的覆盖和整合，实现一条热线听诉求[10]8。北京市公安局通过与12345热线进行涉警诉求信息的流转与共享，有效保障了自身渠道外的涉警诉求信息获取，在此基础上配合内部的110报警服务台、北京市公安局网站以及“平安北京”官方微博、抖音号、微信公众号等多元沟通渠道，实现了对涉警诉求信息的全方位掌握。其次，市民诉求在不经过各级政府职能部门的情况下向12345热线直接传达，可以最大限度减少信息的损耗与扭曲，保障涉警诉求信息的完整与真实。再次，借助专业的热线话务人员和先进的技术支撑可以对涉警类诉求展开有效的前期分类处置，如排除恶意诉求、解决简单咨询类诉求等，筛选出后续真正需要职能部门进行回应的诉求，从源头上保障涉警诉求信息的质量，为回应机制的顺畅运行奠定坚实的基础。

2.诉求流转机制：以联动顺协调。在整体型政府建设理念下，要突破科层制带来的管理碎片化和服务分裂性等弊端，就需要从系统层面展开多层次的整合与协调，包括上下级政府之间的“纵向协同”以及同一层级的政府之间、同一政府内不同职能部门之间的“横向协同”[11]。市民诉求在经过市民热线的初步接收和筛选后，为了保障其中的涉警诉求和非涉警诉求都能得到精准、顺畅的传导与回应，北京市110报警服务台与北京市12345热线依托各自优势，展开深度联动，构建出了“纵横两向”的诉求流转机制，实现了政府内部的整合协调。

在纵向的诉求分发中，为了确保涉警诉求的准确传达以及非涉警诉求的引导分流，北京市110报警服务台派驻专职民警进驻12345热线，强化信息掌握、警情流转等工作，对非紧急求助警情进行源头引导，2021年有效引导和分流报警电话94万余个，回应资源得到了合理利用，有力地保障了110这条诉求回应“生命线”的畅通[12]。在涉警诉求转入公安内部的回应系统后，北京警方进一步细化了系统内部的诉求办理流程。如北京市公安局朝阳分局在北京市公安局“12345派單管理系统”基础上，构建了“接诉即办绿线直通系统”，通过“派单—办理—审核—回复—研判—监督—指导”的闭环工作模式，重构了对涉警诉求处理的全流程管理机制，确保了对群众诉求办理的即时性和规范性，最大化满足职能部门和派出所不同层面的“个性化”应用需求[13]。

在横向的联动处置中，为了解决好涉及多个职能部门、难以单方处理的涉警类诉求，北京市公安局依托12345热线中的部门整合机制，与其他行政主体对此类诉求展开协同办理。在“接诉即办”的联动机制中，“针对需要跨部门解决的复杂问题，由街乡吹哨，召集相关部门现场办公、集体会诊、联合行动。针对跨行业、跨区域的诉求，建立分级协调办理机制，对本级难以解决的重点、难点诉求，提请上级党委政府和行业主管部门协调解决”[10]9。在多方协同共治下，过去由公安机关单方负责的回应压力得到了有效舒缓，同时在对疑难涉警诉求的不断解决中，公安机关的公信力也得到了显著提升。

3.动力激发机制：以联动强激励。“热线联动”中的动力激发机制是为了保障公安机关在涉警诉求的回应执行中拥有强有力的内外激励，以激发回应执行者的内在动力。该机制的运行涉及三个层面：领导顶层推动、回应效果感知和绩效考评激励。

在领导顶层推动层面，领导高度重视是一种科层运作的注意力分配方式[14]，有助于改革政策的顺利推进。在12345热线“接诉即办”机制下，各级公安机关领导将公众诉求视为“头等大事”，以“一把手工程”的定位全力推动“接诉即办”工作。例如，顺义公安分局党委带头研究学习《北京市接诉即办工作条例》，积极开展顶层设计，指导完善诉求办理程序，加强业务培训，强化责任落实，统筹协调各部门整体推进诉求回应工作，形成了上行下效的领导重视氛围[15]。在顶层的强力推动下，北京市公安局形成了“自上而下”重视民意、主动回应的良好氛围。各级公安机关民警感受到了回应压力，树立以人民为中心的服务理念，主动倾听民意，坦诚接受并及时回应公众的利益诉求。

在回应效果感知层面，针对由市民热线流转来的涉警诉求，北京市公安局与12345热线建立“双反馈”回访机制来掌握诉求回应的实际成效。首先，北京警方的具体承办人会对每件诉求办理情况点对点向群众反馈，同时在诉求事项办结后及时向市民热线传导回应结果；
其次，诉求办理时限届满后，12345热线会绕过北京警方，通过电话、短信、网络等方式回访每位来电人，由反映人对诉求反馈情况、解决情况、办理效果及工作人员态度作出评价。对于评价结果的使用，12345热线一方面与北京警方所反馈的办结信息进行对照，另一方面会将其换算成承办单位的响应率、解决率、满意率，计入承办部门的考核成绩[10]10。通过回访机制，公众看到了公安机关对诉求的重视，提升了对“接诉即办”的信任和信心，更加愿意反映诉求，主动参与互动；
同时，也形成了对公安机关的责任倒逼，使公安机关更加重视公众意愿，激发回应的内生动力，积极主动地去追求回应效果的满意评价。

在绩效考评激励层面，为了使市民的反馈能够进一步驱动诉求的回应，“接诉即办”还将市民评价作为考评依据，将接诉响应率、问题解决率和群众满意率“三率”作为核心指标，赋予解决率和满意率更高权重，强化解决问题的导向和群众满意的目标，建立了以服务群众为导向的考核评价指标体系[10]10。北京市公安局等市级政府部门也被纳入考评范围，考评结果将作为分析市级政府部门履职情况以及动议相关领导干部的重要参考。为了对接市民热线的考评机制，以考评来压实工作责任，强化负向激励，北京市公安局将“接诉即办”考评放到与执法考核、组织建设等同等重要的位置，配合“执法办案红线管理系统”，对群众反映的应受未受、不履职不作为等诉求加强精准监督、执纪问责，促使民警认真对待公众诉求，主动、高效地做好回应。

总体而言，北京市公安局依托市民热线的“接诉即办”机制，利用12345热线完善了诉求回应机制，大幅提升了公安机关的回应意愿与回应能力，有效实现了市民与公安机关的紧密“链接”。

四、涉警诉求回应新机制：“接诉即办”改革的实践经验与启示

与传统的公安机关改革举措相比，“接诉即办”并不局限于对110接处警平台的单线优化，而是借助“热线联动”机制，在整体型政府和回应型政府的理念赋能下，注重对涉警诉求的广泛吸收、准确流转与创造性解决，提出了切实可行的公安机关改革与涉警诉求回应的实践范式，即“以民为本—渠道联动—流程再造—动力支撑”的系统循环。其中，以民为本的理念是涉警诉求回应的核心要义，渠道联动、流程再造、动力支撑均在以人民为中心的发展思想指引下运行，并将其作为最终的成效衡量标准；
而渠道联动、流程再造、动力支撑三者相互影响，渠道联动为流程再造和动力支撑提供了机制引领，流程再造为渠道联动和动力支撑提供了运作基础，动力支撑则为渠道联动和流程再造下的涉警诉求回应提供了执行保障。

（一）坚持以人民为中心的发展思想，正确对待民意诉求

在“接诉即办”的运行机制中，坚持以人民为中心的发展思想贯穿始终，这集中体现在北京市公安局对公众涉警诉求的接纳态度上。诉求是送上门的民意，它反映了公众渴望解决自身问题而主动与公安机关展开互动和沟通的内心期盼，是涉警诉求回应的出发点和驱动力，更蕴含着警民关系改善的有利契机。一个良性的公安机关回应过程必须从正确对待公众诉求开始。

一方面，公安机关要转变对公众诉求的认识，树立平等沟通的理性观念。公众的诉求反映是对自身合法利益的正当维护，要以包容性、建设性和发展性的眼光看待各类主体所反映的多元化诉求，自觉站在公众的立场上平等地与其开展交流与互动，通过对公众诉求的及时回应、对反映问题的有效解决来疏导公众情绪，积极化解可能产生的各类矛盾。

另一方面，公安机关应表明重视民意的态度，提升公众诉求表达的积极性。为了保障民意有序、畅通地表达，最大化吸纳公众对公安机关的服务期待，公安机关需要营造良好的公众参与环境，积极拓宽和畅通网上网下的诉求表达渠道，同时也要借助多种宣传手段，鼓励、支持和引导公众自主、理性地反映与公安机关职能相适配的涉警诉求，在广泛获取诉求的基础上自觉将民意融入政策制定和执行的全过程，最大限度地实现公共服务供给与民众真实需求相匹配[16]。

（二）加强渠道联动和流程再造，促进诉求信息的畅通流转和科学利用

新時代加强12345热线和110报警服务台的能力建设，就要“以对接联动机制顺畅运行为目标，以分流联动事项高效办理为重点，以平台数据智能应用为支撑，加快建立职责明晰、优势互补、科技支撑、高效便捷的12345与110高效对接联动机制”[17]。“渠道联动”下的“流程再造”是“接诉即办”改革得以发挥成效的关键，这也为各地探索涉警诉求的流转、处理、信息共享和利用等工作提供了先进经验参考。

首先，加强110报警平台和12345热线的渠道联动，保障涉警诉求的准确对接和回应资源的合理利用。110报警平台可以派驻专职民警进驻12345热线，强化信息掌握和警情流转工作，及时移送非涉警诉求，准确接入涉警诉求，针对复杂涉警诉求还可与12345热线的其他接入部门开展联动处置，以实现警民双方信息的准确对接，形成诉求处理的整理合力，使回应资源得到最大化利用。同时，在110报警平台内设置处理公众涉警诉求的专职部门，选派、培训专门人员针对接入的涉警诉求开展专业工作，以实现规范、高效的诉求回应。

其次，建立诉求信息运转的全周期闭环管理机制，使诉求回应更高效。在涉警诉求回应的全过程中，将诉求信息的处理过程分解为信息的受理、筛选、分派、回应、反馈、监督、总结提升等环节，结合每个环节的特点及其在整个流程中的作用进行“专事专办”，并借助系统思维和技术赋能对整个过程进行全周期闭环管理，将各个环节按照传输规律联动起来，有助于促进信息处理的精细化、流程化、高效化运作。

再次，在整个信息处理的过程中，要特别注重总结提升阶段。公众诉求如果得到警方有效回应，参与沟通有效果，公众就愈发愿意将诉求信息传入公安机关回应系统，但这也会直接提升回应系统的承载压力，给公安机关的有效回应带来困难。为此，要打破诉求越办越多的悖论，公安机关就要针对诉求所反映的信息进行反思、总结和改革，发掘信息背后所反映的深层次问题，借助大数据技术对诉求信息开展聚类分析，形成各类信息的回应框架，将一个个诉求的分散回应转变成针对一类诉求的集中回应。同时，公安机关还可针对信息所反映出的时空规律，建立起相应的预警监测系统，及时深入一线，从源头发现、解决问题，提升涉警诉求回应的前瞻性，从而实现诉求回应的良性循环。

（三）强化评价机制和监督机制，激发公安民警的内在回应动力

公安機关要实现及时、主动、有效的回应，不仅需要提升对公众诉求的内在认可和接纳，也需要对外在的评价和监督机制进行引导，以保证公安民警拥有可持续性的回应动力。

首先，公安机关要赋权公众，由公众来评价诉求回应效果。可通过赋予公众对公安机关回应成效的评价权，以公安机关内部承办主体回访和外部市民热线等第三方主体回访为核心，构建诉求回应成效的双反馈机制，并通过内外回访结果的对照来及时掌握公众客观的回应成效感知，实现警民互动中的权力关系再平衡，促使公安机关更加重视公众对回应效果的主观感受，及时、主动地回应公众传达的诉求信息。

其次，建立以公众评价为核心的考核指标体系。可将公众的评价反馈转化为考核指标，以诉求回应的满意率、解决率和响应率为核心，强化实质回应和群众满意的目标导向，构建系统完善的考核指标体系，并将考核结果与工作绩效、官员晋升进行挂钩，使公众评价有效发挥激励作用，激发公安机关回应的内在动力。

再次，强化结果运用，压实工作责任。可将公安机关相关部门和人员的诉求回应成效依据考核指标体系进行量化，并对量化结果进行排名，使排名前列的部门和人员感受到有效回应所带来的荣誉感，使排名靠后的部门和人员承担忽视回应而引发的愧疚感，进而令相关主体奋勇争先，调动其主动回应的积极性[18]118-119。

最后，加强纪检和督察部门的执纪监督。对于不回应、慢回应、假回应的行为展开严肃问责，使回应的执行者真正重视公众诉求，进行及时、主动、有效的实质回应，保障诉求回应过程中主体的责任落实和作用发挥。

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责任编辑：钟雪