创新基层国库集中支付管理方式刍议

王红

摘 要：新时期现代国库管理体系构建的总体目标是：围绕构建现代财政管理体系的总目标，以体制创新、制度创新和管理机制创新为动力，以高层次人才和国际领先技术为保证，着力夯实现代财政国库管理工作基石，着力建立操作规范、安全有效的国库集中支付管理制度。文章主要讨论创新基层国库集中支付管理方式，以供参考。

关键词：基层国库；
集中支付；
管理创新

中图分类号：F253.7文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）12-0000-00

引言

为推进建设新时期的现代财务公库制度，近年来我国基层地区不断创新基层国有金库管理与集中支出管理方法，并不断完善基层政府财务工作制度，充分调动政府发展经济社会事业的积极性，有效预防地方财政投入风险，以逐步理顺各级政府间的财政收益分配关系，提高了基层政府财政管理的积极性，也进一步推动了基层政府正风反腐倡廉风气的形成。

1 关于基层财务管理方式变革实施的概述

基层政府的财政工作，从实质上来看，是一项实用性很强的工作。在基层财务改革实施的过程中，只有进一步地对财政管理实行完善化和规范化，才能真正从中国社会主义市场的经济特色体系中，体现基层财务工作的重要意义。在目前的经济形势下，部分地方政府已经开始采用了新型工作管理模式，并在此基础上，进一步提高了基层财务工作的审核性。从经济职能的体现上来看，首先，基层单位人民代表大会的财经职责有了依据要求。其次，基层单位人民代表大会财政权得到了有效实现。最后，满足了基层人民代表大会对财务工作的监督管理现状分析。在基层单位纪委对基层财务的监督管理工作上，重点研究了基层单位纪委在村级财务管理工作中的角色定位。将GDP总外资引进金额、地方财税技术指标等，当作基层单位财务的重点予以加分项。基层财务管理中的乡村承保站，是针对乡村的公益性机构，以实现土地归属产权效益的提高。而基础会计所在审计机关的审计工作，占据着主要地位，它将在中国农村经济社会主义的转变中显示关键性的经济价值。基层财务工作在基层政府财政管理的主要领导职责中，表现的工作方式需要在政治原则的前提下进行，具有很好的合理性，对长远工作起到保驾护航的作用。由此可见，基层财务部门在基层经济管理部门工作中，主要展现着主管职责。从实质上来说，差额式的提高就是在乡村承保增加服务上，辅助乡镇税收上的负担水平[1]。

2 加强基层经济管理体系建设的工作重要性

在中国社会主义市场经济的演变过程中，基层经济占比很大，其中，农业经济占比达到了60%，在我国市场经济中有着非常重要的地位。因此，农村经济经营管理体系建设的发展，对提升基层农业经济效益具有很大的意义。近年来，随着我国国民经济的持续发展，政府出台了很多政策，以不断加强基层农业经济经营体系的建立，对推动基层农业经济的不断发展有着巨大的促进作用，其作用主要体现为以下几点。

2.1 有效解决民生问题

根据目前的统计数据来看，广大人民群众基本都能够深入贯彻落实国家出台的相应经济政策和调整政策，严格遵守经济运行管理体系的规则。实行了经济运营管理体系的基层单位民众，其民生问题的实际情况较其他未实行经济运营管理体系的基层单位少许多，这主要是因为基层人民政府只有严格地执行国务院颁布的基层经济方针和政策，并将其落实到日常为人民服务的工作当中去，加以认真贯彻，才能够较好地解决农民在基层农村经济建设活动中的各种困难和日常问题。

上层各单位通过对基层民生问题的有效关怀，还能够从最基础的环节上提升人民群众对基层政府的满意程度，从而切切实实地提高人民的收入，也为基层政府赢得了人民群众的民心[2]。

2.2  有效提升农民在社会经济发展中的地位

基层农业市场经济建设的主力军是全体农户，而不断地加强基层农业经济经营体系建设，最大的受益者又是广大农户，只有这样才能更切实可行地使广大百姓看到实实在在的利益，进而使广大百姓更加积极主动地加入到农业市场经济建设的队伍当中，为我国的市场经济起到巨大的助力作用。在我国市场经济的长久发展以来，基层农村经济的发展，在很长一段时间都处于被忽视的状态，没有收到上级政府的重视，也没有出台过任何相应的经济政策来扶持基层农村经济的发展。基层农业经济经营体系的建立，可以保障基层农民的利益，促进基层农村经济社会的平稳发展。同时也能够促进基层政府尽快建立“以人为本”的工作模式，提高农业在我国市场经济发展中的地位。

2.3 有效促进了基层农业经济社会的平稳发展

近几年来，在我国市场经济的不断发展中，我国农户的人均收入也在持续提高，这些成果与基层经营管理的不断发展壮大是密不可分的，而这其中最主要的功臣，便是我国基层农业经济经营管理制度的建立。各个基层单位认真落实党和国家的经营指导方针，不断增加对国家政策的支持力量，使基层单位农业经营体制得到了不断地完善，以此推动基层单位农业经济经营管理的进一步发展。

综合上述几点，便可看到基层农业经济经营管理制度建立的重要意义，不但能够有效改善民生的问题，而且促进了基层农业经济的平稳发展。除了所分析的重要意义以外，在基层实行经济经营管理制度还有许多优势。比如，推动基层经济社会发展和科技进步、稳定基层人才队伍等等，特别是对我国农村的经济发展，起到了强而有力的推动作用[3]。

3 建设基层国库下的村级国库集中收付模式

3.1 检制型基层国库的运行

为了基层国库的建设，基层人民政府必须在保持财政总体正常的前提下，由会计主管基层人民政府的日常财务。每日的财政收支计划，都需要事先由財政领导审核，并进行批准，然后再进行支付。基层人民政府必须在计划控数下，监控所有财政开支，基层人民政府一般对财力的管控比较薄弱，只是在向下级人民政府作出财力申请之后，才开始监察财政的流失现象，并没有进行事前管理。在这个情形下，乡级一般保留了县级人民政府的财务制度，乡镇政府的自主性也比较强，以经济计划的制定、地方财务收人核算为主导，减少了乡镇财政流失，推动乡镇政府的集体经济增长，扩大地方财政收入规模，从而提高了乡镇政府的经济水平

3.2 集中型基层国库的运作

为集中乡级民众政府部门的会计管理，撤消了乡级民众政府部门的总预算出纳。乡级当地政府会计管理机关通过委派县衙财务人员监督管理乡级，只允许设置一个财政部门开支和进行结算出纳，在乡级出现的每一个收费，都需要提供乡级政府部门工作人员的证实，到县进行报销。这类模式能够有效地增强对乡镇财政的制约。乡镇财政成为了县级政府财务的预算管理机构，乡村计划由县级政府财务进行负责，乡村财政开支的资金全部被县财政部门代替，取缔了乡镇政府的财务预算制度，只留下能够充分调动乡村积极作用的经济发展指标体系。促使乡村的经济增长，促进乡村发展，建立完善的乡村管理制度[4]。

4 当前基层国库集中支付管理的不足之处

4.1 有关配套设施不够完善，监管工作不力

在开始运行国库集中支付后，无论是财政直接付款还是财政部门授权付款，资金划拨行为中都出现了代理银行。因为目前的财、税、库、代理银行还没有完全实现横向连接，也还没有形成库款结算体系，所以如果代理银行不能有效履行执行收付业务的职能，在进行付款时不能进行对于国库帐户的逐一结算，还有些时候财政零余额帐户的数据和预算单余额帐户的数据严重不符时，国库的监管工作会出现重重困难，这种情况的出现与国库改革的初心不相符。

4.2 凭证应用的管理不够安全

在国库资金集中收付的政策正式落实以后，我国很多基层地区对财政总付款票据管理方式存在诸多问题。首先是付款票据的使用方法不够规范。当前，各代理银行没有使用统一的票据来办理付款业务，有些代理银行使授权支付票据，使用财政直接进行付款，还有些银行则依据不同的付款方式使用另外的票据进行結算。其次就是付款凭证的没有足够的稳定性。在我国代理银行目前所采用的付款凭证和相关单据里面，一些是地方财政统一进行制作的，还有一些则是代理银行自发进行印制的，票据的质量参差不齐，安全性也完全得不到保障。最后是关于支付凭证保管方面的安全隐患。财政资金在支付时带有数额大、笔数多等情况，而财政集中支付出具的各种凭证的保管工作也未得到重视，没有统一的管理标准来保障财政与代理银行、国库部门之间的凭证传递。

4.3 财政资金结算效率低

在国库集中支付政策落实伊始，财政资金的结算不够快捷和高效。并且近几年来这种情况认为得到较好的改善。究其原因，首先是代理银行工作的失职。代理银行在办理财政付款业务的时候，理应先付款再结算，但是因为很多商业银行的内部制度的制约，在财政资金结算的实际运行中，通常是先向国库申请资金，等资金到帐之后再付款。这种模式间接降低了财政资金的结算效率；
其次是国库与代理银行之间的结算没有合适的方法。我国基层国库并没有直接进入到支付系统当中，很多同城票据的交换资金结算算较为繁琐，这在一定程度上对财政资金结算造成了不利影响。

4.4 政府相关政策出台不够及时，不利于国库资金集中收付

在中国财政体制改革中， 地方政府计划是金库汇集付款的根本和前提条件，但当前财政预算改造严重滞后，使得金库汇集付款基本没有依据。目前地方政府有计划地进行改造，在当地人民代表大会通过后，由当地财务、主管部门审批到预算单位，通常在三至四个月就可以落实。在地方政府计划进行改造尚未实施之前，由于财政补助资金投入使用仅仅按照以前年度的用款状况实施，因此国库集中支付缺乏正确的地方政府实施计划，各预算单位也不能通过年度预算按用途情况向财政部门提供的用款申请，同时财政部门也不能实现将公库流动资金直接划拨给产品供应商或劳务供应商。同时，在无主管部门计划的情形下，国家财政一般按照预算单位的经济特点、事业发展规划、财务状况、国家支出计划以及我国政府财政政策和财力供给的实际情况等核定计划支出规模，其金额通常是由定额或定项确定的，由于计划费用达不到逐笔核算的条件，所以国家预算单位并不能按照年度计划逐笔按实际用途提交用款单位申报。

5 关于进一步完善国库资金集中支付制度的意见

5.1 关于国库资金集中支付制度的完善改革

针对新的形势，相关主管部门应当及时制订相应的规章制度和监督管理措施，促进法规的修改与完善。修订相关规定，进一步细化操作规范，并对我国财务会计课程的设置、更正凭证，以及国家有关金库管理会计报表的格式等都进行规定，为参加改制的各方合理回避投资风险提供可操作的制度基础。

5.2 及时掌握国库资金变动情况，确保资金的安全

利用网络的力量，对各个政府各部门的资金的去向以及流量进行及时的信息掌握，并在资金流动前认真审查每笔资金的使用情况是否合法；
对资金从国库帐户的拨款方式、代理银行的拨款数额、代理银行的效率等，在适当限度内向政府预算部门给予融资鼓励、能否第一时间正确的划分政府支出财务等方面做好监管；
事后还应该定期对代理银行零余额帐户展开检测。同时，人民银行除了对国库帐户资金进行收付管理外，还对其服务的商业银行有关财政划分流程进行监管，并需要定时核查国库的帐户余额，让国库监管的业务范围得到更大范围拓展。完成库款准时入库和拨款准时到位，并实现简单核算向监督管理结算的过渡。

5.3 拓展支付业务，增加资金结算方式

目前，我国国库业务虽然已经进入了当代收付体系种，但是基层管理金库的工作人员作为现代收付体系的参与者之一，仍然还要继续管理金库资金的流动。各基层国库也并未获得现代支付系统所带来的好处，这在一定程度上也放缓了资金规划的速度，与各商业银行之间有着很大的不同。将现代支付体系一步步拓展到基层财政支库当中，是提高基层国库资金划分效率和质量的一项有效途径，也是基层国库使用财政直接支付的一项必不可少的条件。

5.4 规范票据管理工作，杜绝财政风险

为保证国库集中支付业务凭证的应用影响到财政资金的运行安全，需要趁早对处理财政直接支付与财政授权支付的各种凭证进行科学合理的规范。首先是票据印制的统一，将票据的印制质量提高，并提高支付凭证应该具备的防伪功能，其次是要将支付凭证的指定引入应用单位的主要凭证管理制度中来，统一支付凭证应用方式与程序。最后是规范支付凭证的传递与管理，应该增强对财政和代理银行、国库等各个方面的凭证传递监管工作，杜绝因凭证管理而带来的风险。

5.5 加快基层财政体制的改革，全面推行上级政策

目前我国各级基层政府的财务政策不够细致，政府财务计划的实施过程不够透明，在工作中的随意性比较大，并且掺杂了许多人为因素。因此，一定要细化基层政府的财政预算编制，并实施更加具体化的基层政府财政预算编制政策，把费用支出按照不同部门的不同性质和支出项目的不同进行细化，经过同级人民代表大会审查之后，给国库资金集中收付体制的落实带来更加靠谱的法律凭证[5]。

5.6 明确镇开设银行账户

要求各乡镇对原来的银行帐户进行清查和整合，并同时建立下列帐户：①由镇进行基本存款账户或已有的财务专户清查后，作为准金库或资本清查户；
②财政零余额账户；
③由财税机关代管资本专户。负责统一管理核算由县财政部分直接代管的预算单位财务、村级流动资金、个人保证金等。一个县只能建立一个代管基金财务专户，对各种性质的代管基金进行分帐处理。④预算单位零余额账户。明确不得违法，由县财务机关零余额账户或县预算管理单元的零余额账户直接拨付到县实有资金帐户。

5.7 明确资金支付流程及岗位设置

镇级对财政资金，实施以财政直接付款、授权收付等方式的国库集中付款管理制度。利用国库资金集中收付体系，将国家全部的财政性经费列入管理，并按照预算管理指标录入—用款规划编审—资本支出与结果—支出数据信息传递—会计数据生成的过程，实施资本监督管理。

5.8 明确区对镇资金拨付方式及报表

各部门编制的一般公用计划收入统一缴入区级金库，区财政部门按照镇级年初计划的财力按年或各季节划拨资金投入至镇级资本清理户，而各乡镇则按照区国库集中付款的方法自主划拨所属单位支出，具体包括：乡镇编制内，在职职工和离退休管理人员统发工资由市本级代为核发，流动资金则按年由镇级清理。月末结合市本级和镇级金库财务报表，实现全区的总收支数。

5.9 对镇财政所进行业务培训

为实现改革的顺利完成，区财政局将积极与相关银行做好资金衔接工作，引导各镇进行国库集中收付体系建设、岗位设置和职能分配等工作，组织区财税所开展财政业务培训、国库集中收付体系人员培训等，并组织区商业银行与各乡镇共同开展电子支付模拟操作[6]。

6 基层国库集中支付管理已取得的初步成效

通过赋予镇更多的财务自主权，使其当家理财，充分调动了其发展经济社会事业的积极性，以便于更好的落实社区基础服务管理工作。基层政府利用国库集中收付制度，強化了各项费用的审计，能够有效地把控制预算单位资金来源和使用发展导向，把经费开支纳入依法治理、规范监管的轨道，增强了经费来源和经费使用的透明度。在改制之前，财务更多的是履行地方财政职责，被动受上级部门管辖，并没有直接监督本镇资金管理的能力。改制后，财税研究所开始切实发挥财税职能，学会了管理财政上的钱袋子。

7 需继续完善管理的方面

7.1 继续完善财政资金的监管

各基层尽快出台镇级的财政监督措施，对计划调控的工作方式作出了明确规范；
政府也要进一步完善和优化镇级资金调剂、审核等工作，进一步清查镇级银行账户，并规定各乡镇开展对银行开展的账务自查工作和清算工作，全部注销基本存款账户，以消除财务资金监管隐患。

7.2 进一步提高镇级报表的时效

每月由区级财政部门向市级财政机关报送的报表及时性较强，但为提高准确度、及时性，各镇应及时结账，且最后一个工作日不得进行清算费用的时间限制，为镇级财政支出的财务人员提供便利。

7.3 加强信息化建设

推动国家建立镇级财政资金使用的动态监测与动态指导系统。并加强镇级财政干部队伍建设，建立镇级财务培训机制，增强财政人员的管理水平，进一步充分发挥财务职责[7]。

7.4 提高队伍人才建设

除了基层单位中原有的在编人员之外，基层单位可以加大招揽人才的力度，加大对合同制员工与编外人员的招聘力度，让社会上的人才能够为自己所用。吸引有才能的人员加入到基层单位的经济管理建设当中来，健全基层国库集中支付管理的人才储备库。基层单位还要对一些在岗人员加大培训力度，定期组织在岗人员的进修学习。并在学习结束后，对进修人员进行考核，设置出相应的奖罚制度，激励在岗人员学习的热情，使其主动提高自身的职业素养。对于工作任务比较繁重的在职人员，基层单位可以适当增加相应岗位的工资额、待遇和福利保障。也可以通过设置加班费的方式提高工作人员的积极性和主动性，使其能够全身心地投入到基层国库集中支付管理的工作当中去。

8 结论

综上所述，基层国库集中收付制度，有效确保了人民的财富安全，提高了民众的经济生存水平。同时提高了人才的基础建设，增强了财政工作者的专业素质，为人民带来了诸多便利。

参考文献：

[1]邹凡，张迪.财务共享服务下的资金集中支付管理模式探索[J].财富生活，2021（24）：115-117.

[2]赵梦琪.“财政云”背景下基层国库会计核算管理高质量发展路径探析[J].金融会计，2021（12）：53-57.

[3]黎晓霞.镇级财政国库集中支付管理面临的困境及对策探讨——以佛山市南海区M镇为例[J].大众投资指南，2021（22）：93-95.

[4]吕桂娥.做好新形势下基层国库工作服务财政经济新格局的思考[J].纳税，2021，15（26）：97-98.

[5]张晓凤.推进财政国库改革创新基层国库集中支付管理方式——刍议XX区财政局关于实施镇级国库集中支付改革情况[J].财经界（学术刊），2019（21）：9-10.D

[6]刘红.加强基层农村经济经营管理体系建设的途径分析[J].农村经济与科技，2022，33（4）：114-116.

[7]胡玲.试谈基层农村经济经营管理体系建设[J].山西农经，2021（16）：64-65.

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