湖南省森林防火标准体系研究∗

罗 颖 刘陈力为 彭霞花 龚 贺 李梓铭 吴 慧 徐海文

（1.湖南省森林草原防火监测调度评估中心，湖南 长沙 410000；
2.湖南省卓越标准和编码技术服务中心，湖南 长沙 410000；
3.湖南省质量和标准化研究院，湖南 长沙 410000）

随着全球气候变暖和极端天气增多，森林防火形势日趋严峻，森林防火成为全世界关注的热点问题[1]。我国森林防火管理机构改革以来，原有防灭火管理体系形成了林草、应急和公安多部门分工负责新格局，这对于森林防火工作制度建设、机构队伍建设、宣传教育的规范和设施设备建设等提出了新要求。森林防火工作艰巨性和灭火工作的危险性决定了森林防火工作必须走标准化、规范化道路。

标准是国家治理体系和治理能力现代化的技术支撑和基础性制度[2-3]，森林防火标准作为林业、消防、应急标准体系重要组成部分，是一项基础性、前瞻性工作，发挥着规范和引领行业科学、规范、标准、专业化的作用[4]。目前，湖南省森林草原防火标准化工作还处于起步阶段，标准体系尚不健全，国家标准、行业标准宣贯应用不足，森林防火标准化工作发展的滞后影响了森林防火事业的发展；
此时，系统科学地开展森林草原防火标准化工作，做好标准化顶层设计，研究制定森林草原标准体系尤为重要[5]。

1.1 全国森林防火标准体系

2012 年，我国森林消防标准化技术委员会成立。2022 年，国家标准化管理委员重新组建全国森林草原防火标准化技术委员会（SAC/TC523），全国森林草原防火标准化技术委员会主要负责森林草原火灾预防和早期处理领域（包括森林草原防火设施与装备、森林草原防火技术、森林草原防火管理及森林草原防火基础和综合类）国家标准的制修订及技术审查工作，标委会的成立为全国森林防火标准化建设、标准制修订提供了保障和支撑。

我国共制定发布森林消防相关标准83 项，其中国家标准13 项，行业标准66 项，湖南省地标4 项（表1），其他各省地方标准64 项。2022 年7 月，我国印发了森林草原防火领域标准体系，对森林草原防火领域现有标准进行了整合优化。修订后的森林草原防火领域标准体系分为基础通用、防火设施与装备、防火技术、防火管理4 个子模块，将40 项标准精简整合修订为17 项，新增草原火险等级区划等7 项标准，现有标准共计24 项。修订后的体系分为基础通用、防火设施与装备、防火技术、防火管理4 个子模块。新增森林草原防火无人机应用技术规范等关键技术标准，整合原有交叉重复的标准，并对部分发布时间较长的标准进行了再修订。

表1 森林防火相关标准Tab.1 Related standards of forest fire prevention

（续表1）

1.2 湖南省森林防火及标准化现状

湖南是我国林业大省，属亚热带常绿阔叶林区，为亚热带季风湿润气候，植被丰富，地形以山地、丘陵为主，道路崎岖复杂，森林覆盖率达59.96%，全省林业发展主要指标位居全国前列。根据国家规划分区标准，湖南省林区区系成分复杂，全省95 个县级行政单位是森林火灾高风险区，总面积达1 977.82 万hm2，占全省国土面积93.36%，森林防火形势严峻。湖南省的典型的气候、地形地貌、植被特征决定了湖南省在实际防灭火技术应用、工作管理、装备建设、林火扑救等方面都需要针对性地制定相关标准[6]。

目前，湖南省已发布森林防火类标准共4 项，其中防火设施标准2 项，防火技术2 项；
正在制定标准2项，均为防火技术标准，全省现行相关地方标准的制定仍处于初始阶段。由于省森林防火标准化技术委员会尚未成立，标准体系尚未形成，标准实施应用力度不足，现有标准无法满足工作需求，实际工作中大多套用全国标准和行业标准。因此，急需科学完善的标准体系指导工作开展，促进森林防火科技进步和现代化，推动行业规范化。

2.1 构建目标

科学把握新形势下森林草原防火工作的特点和需求，深入调研分析湖南省森林草原防火标准化建设现状及特点，将森林防火工作涉及的技术、管理、装备和扑救等重要环节纳入体系建设，建立适应新体制、新格局的湖南省森林草原防火标准体系，厘清森林草原防火标准体系服务支撑的边界范围，提升森林草原防火规范化与专业化水平，为实现森林草原火灾治理能力和治理体系现代化提供重要技术支撑。

2.2 构建原则

为提高森林防火标准体系的普适度和生命力，确保标准体系能够适应现有森林防火工作体系的发展，森林防火标准体系应遵循科学性、系统性、开放性、适用性四个原则。

1）科学性原则。即立足于现有机制体制，结合森林防火工作与发展需求，以国家规划文件、标准为基础，建立符合未来发展趋势的、科学合理的标准体系，使体系与相关法律法规相协调，为法律法规的制定完善和行业发展提供有力支撑。

2）系统性原则。从行业整体需求出发，与国家森林防火标准体系相协调，把握今后一段时期内标准化建设工作的重点任务，确保标准体系的结构完整和重点突出。

3）开放性原则。即具有一定的预见性和灵活性，既考虑到当前的需求和技术水平，同时预见未来发展情况和趋势。能结合森林草原防火工作的发展形势需求，为新的标准项目预留空间。

从促进商品经济发展的角度看，将专利权用尽规则与侵权规则挂钩，前者的适用范围可以随着后者的变化而适应性地变化。侵权规则此时成了权利用尽规则的锚。在市场活动中，买方不必担心两个规则之间在适用标准上有不一致之处，不必自己去区分到底是发生了默示许可(适用专利法第12条)还是权利用尽(适用专利法第69条(一))；
在审判中，如果某种产品能被认定是专利侵权，则法官下一步只需要考虑相关产品是否是专利权人同意而售出的就可以了，这不仅符合专利法的立法逻辑，操作也简单，给市场活动提供了应有的法律确定性，能够促降低交易成本，促进交易的达成。

4）适用性原则。针对全省各地存在生态环境不同、基础建设情况差异，队伍装备不一等情况，标准体系需充分考虑各地不同的影响因素，扩大体系的覆盖和适用范围，使体系能最大程度满足全省各地森林防火工作的需要。

2.3 构建方法

采用结构分析法统计分析全体要素，明确体系构建的重点要素，按照要素内在联系构造层次分析结构，总结归类。

3.1 体系架构

基于森林防火标准体系的构建原则和森林防火工作的实际需要，湖南省森林防火技术标准体系包括基础通用标准、防火设施与装备标准、防火管理标准、防火技术标准、林火早期处理标准共五个分体系，各分体系之间互相联系、协调配套。具体体系架构见图1。

图1 湖南省森林防火标准体系架构Fig.1 Hunan forest fire prevention standard system framework

3.2 主要内容

体系的内容及范围按照子体系功能归类，从各项目涵盖内容进行分析，将功能序列分解为18 项（图2）。

图2 湖南省森林防火标准子体系功能序列Fig.2 Functional sequence of subsystem of forest fire prevention standard in Hunan province

1）通用基础标准。通用基础标准分体系是在建立和实施标准体系时应遵循的一些通用和基础标准的集合，解决整个体系所涵盖的标准化工作规范、行业规划、标准应用与规范等，为标准化工作有效开展提供基础和前提，对其他分体系的建立和制定起着保障作用。整个分体系包括术语与词汇、分类编码与标志标准、工作指南3 个子体系。

2）防火设施与装备标准。防火设施与装备分体系是为整个防火工作提供基础保障，维护工作的正常运行，规范各类设施设备的配备和使用。整个分体系包括防火的基础设施标准、监测设施设备标准、通信与信息设施设备标准、安全防护装备标准、扑救装备标准5 个子体系。

3）防火管理标准。管理标准分体系以维护工作秩序、提升工作效率为目标，为森林防火标准体系的有序运行提供有力的支撑，为防火工作监管、调查和评估、规范人员职责和提高工作绩效提供制度保障。整个分体系包括防火的队伍建设标准、火源管理标准、调查与评估标准、宣传教育标准4 个子体系。

4）防火技术标准。防火技术标准主要是为防火工作提供最低技术要求，解决怎样对火情进行监控和预警，怎样利用林火阻隔系统进行防护，怎样对可燃物进行调控等问题。整个分体系包括监测预警技术标准、林火阻隔系统技术标准、信息化技术标准、可燃物调控技术标准4 个子体系。

5）林火早期处理标准。林火早期处理标准分体系描述了林火早期防火灭火工作的处理，包括对火情信息处置、林火早期的扑救等问题进行规范。本体系包括火情信息标准、指挥与扑救标准2 个子体系。

4.1 加快急用标准制定

目前，湖南省森林防火标准体系中共收集和制定标准111 项，其中已有标准77 项目（表1 中所列的前76 项标准，及标准体系构建原则和要求（GB/T13016—2018），在编标准3 项，待编标准31 项；
现有标准存在与工作实际需求联系紧密度不够，技术支撑能力较弱，与新形势新要求契合度不够等问题。以森林消防队伍建设标准为例，当前我国森林防火人员队伍建设标准均为森林消防方面标准，如《森林消防专业队伍建设和管理规范》《森林消防队员技能考核规范》《森林消防指挥员业务培训规范》等，而森林防火队伍建设还应包含除专业消防队伍以外的护林员、经营单位消防等队伍建设，队伍的建设标准和监测预警技术标准也是在目前森林防火调研过程中基层防灭火单位反映迫切需要的。

4.2 夯实标准实施基础

森林防火基础设施及装备是森林火灾预防、扑救及处置的基础[7]，根据防火实际需求合理配置森林防火资源，权衡好预防、监测与扑救投入，改善基层森林防灭火条件，完善基层防火装备配备，积极推动现有新技术的应用，及时将成熟的科技成果和先进技术应用于具体工作中，才能使各项技术成果尽早转化为预防控制森林火灾，强化科学管理的生产力[8-9]。目前，仅森林防火物资储备库建设、值班室建设、灭火设施装备配置有相关标准，而森林草原检查站、宣传标牌设置、消防通道建设、消防管网和蓄水池建设等目前常用的防火基础设施建设无相关标准，这些标准的缺失在一定程度上制约着湖南省森林防火基础设施建设工作，影响了森林防火工作效率。

4.3 加大项目支持力度

森林防火工作的公益性质强，决定了投入无法获得快速而显著的经济效益，这也是其社会投入少、技术手段落后于城市防火工作的原因[10]。因此，以政府为主体，加强项目投入，促进基础研究、技术更新、产品研发则显得更为重要；
将重要标准的研制纳入科技创新项目和推广应用项目支持范围，加大科技成果转化力度，注重火灾探测和信息处理预警前沿科技，将信息技术手段应用于森林防火管理和装备建设，形成智能高效的管理体系，促进科技创新成果向标准转化，助力科技成果推广应用，形成“政-产-学-研-用”良性循环[11-15]。

4.4 着力培养学科人才

建国以来，我国森林防火学科、林火生态与管理方向受专业体系调整影响较大，教育体制发生多次变化，专业教育体系有待完善，人才培养工作有待加强[16]。森林防火涉及林学、消防、信息化技术等多个行业领域[17]，复合型人才的培养是驱动行业发展的核心要素和推动森林防灭火体系形成和治理能力现代化的关键，也是构建标准体系和制定标准的关键。

4.5 注重标准宣贯应用

湖南省森林防火标准化工作开展时间不长，标准实施应用力度不足。标准体系的实施重在围绕森林防火工作标准化要求，贯彻标准化思维，提升标准化意识。森林防火标准体系林业标准实施的主体主要为从事森林防火工作的相关管理人员和工作人员，通过宣贯培训促进森林防火工作各级从事人员充分认识防火标准体系的重要性，用标准规范各项森林草原防火活动，才能真正促进标准应用到实践中[18]。

随着森林火灾预防、扑救、保障体系的不断完善，森林防火将朝着信息化、科学化、规范化、标准化的方向发展。森林防火标准化作为一项长期的系统性工程，建立健全标准体系是森林草原防火管理部门的基础工作，对于提高森林防火科学管理水平、充分发挥标准在现代森林防火中的技术支撑作用，具有十分重要的意义。基于完善的标准体系，深入、持续的开展森林防火标准化工作，有助于加强森林防火管理、产业、教育、研究的协同配合，从而更好的发挥以下作用：

1）指导基层工作。森林防火标准化建设有助于具体指导基层工作，合理利用各项防火资源、组建人员队伍、推动防火建设，保障森林防火工作有序衔接，有利于各部门间工作的协调联动，通过标准体系构建促进各项工作机制理顺；
2）推动基础研究和新技术应用。标准化作为推广应用科研成果和新技术的桥梁，从森林火灾的预防技术、物资储备、阻隔体系建设，到林火的监测、预警、指挥、调度，相关工作管理、队伍建设、人员培训，再到大型设施设备、单兵系统、防护装备、基础工具的制造，不论是提升森林消防的科学管理水平，还是确保森林防火工程建设和配备装备的质量，都离不开标准技术支持；
3）引领规范市场。做好森林防火标准化工作是生产经营活动的依据，也是政府职能转变后加强工作监管水平的重要抓手、维护市场正常秩序的重要手段。市场的推动主要在于消费者，标准的建立有助于消费者更直观清晰认知产品，从而推动产品质量提升。通过标准引导促进市场优胜劣汰，有效提升产品质量和服务竞争力，避免因标准缺失导致的产品质量参差不齐无法适应防灭火应急之需，让产品更加符合实际工作需求，达到以标准促进市场规范，以市场促进工作效能提升的目的。

森林防火标准体系建设不能一蹴而就，标准体系将随着森林防火体制机制的变化、技术的进步、产品装备的迭代更新等因素不断扩充、完善和修订，以形成符合本地实际和国家、行业工作要求，符合标准化工作方向的体系。因此，体系的建成只是开始，森林防火标准化工作依然任重道远。

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