防止资本无序扩张：平台经济反垄断规制的体系因应

摘 要：大型科技平台企业深度涉足金融领域，诱发“防止资本无序扩张”的政策动议。资本赋能下的平台企业扩张，既在市场维度衍生“赢家通吃”风险，又在社会维度引发“大而不倒”隐忧。反垄断规制能否有效处置资本乱象、防范扩张风险以及发挥威慑功能，决定着新经济领域“包容审慎”监管原则的市场竞争底线。通过实体监管与行为规制、竞争政策与产业政策、预防与制止垄断行为等领域的制度融合，我国平台经济反垄断的资本理路愈发清晰。立足于资本的双重属性，反垄断法的战略地位提升有助于强化平台资本优势主体的法律威慑，“守门人”制度亦可为平台企业资本扩张设定社会责任边界，但行政主导下的“互联互通”与结构性救济仍应在竞争法治框架内审慎推进。

关键词：资本无序扩张；
平台经济；
反垄断规制；
金融科技

中图分类号：DF414 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.06.11 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

基金项目：国家社科基金青年项目“系统性风险防范下金融科技反垄断规制研究”（21CFX082）；
中央高校基本科研业务费项目“全面推进依法治国的前沿问题研究”（2021CDSKXYFX009）

作者简介：

刘乃梁（1988），男，天津东丽人，重庆大学法学院副教授，博士生导师，法学博士。

引言

平臺经济浪潮下，竞逐上市的互联网企业在引发资本市场“狂欢”之时，也将行业发展的深层次问题暴露于社会舆论与市场法制的“蓝天”之下。自2020年7月蚂蚁集团公开披露上市计划以来，“史上最大规模IPO”的光环成为超级平台企业资本扩张的有力注脚。①然而，平台经济反垄断为金融科技头部企业的资本盛宴按下了暂停键：从国务院金融稳定发展委员会专题会议提出“健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法”，到中共中央政治局会议提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，互联网科技版图的金融扩张诱发了我国金融市场鲜有的反垄断规制议题。金融监管机构相继出台的《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号）以及《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》《非银行支付机构条例（征求意见稿）》等，均涉及互联网平台资本无序扩张的反垄断规制完善。随着防范“赢家通吃”“大而不倒”等新型系统性风险成为促进金融科技创新发展的关键节点，2021年11月，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》更是将“强化市场监管和反垄断规制，防止资本无序扩张”置于经济建设“高质量发展”目标之下，“引导资本要素有序健康发展”更是当前我国经济工作的重要内容之一。

平台经济领域“防止资本无序扩张”的政策关切表现出以下现实隐忧：第一，金融科技发展的系统性风险防范。着眼于科技赋能的普惠愿景，我国金融监管机构提出“推动我国金融科技发展居于国际领先水平”的阶段性目标，行业头部企业的崛起亦有助于中国金融“弯道超车”。然而，市场端潜在的平台垄断优势冲击着规制端金融宏观审慎的路径依赖，金融科技的制度变迁亟须走出“系统性风险”迷障。第二，互联网发展模式的创新悖论。“互联网+”进程的推进在促进平台企业技术创新的同时，也为资本端与数据端的市场优势累积提供了孵化场域，而融合领域短期内的福利提升与模式变革并不能掩盖市场竞争生态恶化、消费者权益受损等长期隐忧。当平台创新的“技术本位”让位于“利益本位”时，“垄断式创新”下的新经济模式也引致舆论的广泛质疑。第三，平台反垄断规制的法治化需求。如果说以“3Q大战”“京东天猫二选一”为代表的平台纠纷主要停留于垄断行为的技术性认定，那么共享经济、社区团购、线上出游等领域资本主导下的行业整合，更是对既有市场竞争规则的体系性拷问。焦点事件的反垄断规制错位不仅与包容审慎监管原则相抵触，而且久积的反垄断“民意”也会影响平台经济创新本质的舆论认知，故行之有效的反垄断规制体系是应对资本无序扩张的必要制度依托。

“竞争促进了创新……而大量的创新是由颠覆性企业驱动的”，平台企业的反垄断规制不应“片面强调从严监管加重责罚，重点在于监管转型，实质在于监管创新”。“有些因素虽然推动了竞争法的产生，同时也会限制该法的发展，使其无法充分发挥作用”，数字经济风口下的平台资本规制既涉及国内市场秩序的稳定考量，又涉及国际前沿技术竞争的统筹布局。面对多元价值目标的冲击，及时处置资本乱象、有效防范扩张风险与提升体系性法律威慑力，是平台反垄断规制的应有之义。从有序到无序，反垄断规制在资本扩张中扮演何种角色；
从无序到有序，金融与资本视角反垄断规制如何调适，本文将尝试作出解答。

一、平台经济“资本无序扩张”的问题表征

“资本无序扩张”经由政策话语认可已引起多学科、多场域的关注：哲学领域关注数字资本原始积累的“资本权力导向”，政治经济学学者深入挖掘平台经济扩张的资本逻辑，并重点对“平台资本主义”浪潮展开批判，而法学界更多关注“无序”的适法性。核心问题的多学科揭示表现出资本无序扩张并非单一秩序下的个别化发展，而是存在多元场域下的系统性影响。“资本无序扩张”的语义范畴固然不应存在行业局限，但密集监管的实践导向主要针对互联网平台企业资本扩张对行业市场竞争、消费者福利与社会公共利益的系统性影响。

（一）“赢家通吃”背景下的平台资本扩张乱象

在蚂蚁集团上市被叫停的舆论纷争中，“赢家通吃”几近成为金融科技垄断的代名词，规模经济与网络效应的双向助推，成就了平台企业优势地位的“市场间”传导。平台经济的“赢家通吃”既得益于垄断优势，更表现出独特的资本赋能。平台经济是“适应数字经济体系资本积累”的新组织形式，平台企业则是“资本化进程下商业安排的特有展现形态”，平台经济的创新发展更是走过了“吸引资本、成为资本”的发展路径。资本赋能下的行业“赢家”在推动互联网经济向平台经济、数字经济的迭代发展中，也对市场竞争传导负外部性。如要探究当前“赢家通吃”乱象的原因，仍需回溯至平台企业资本运作行为之合法性。

在平台企业的成长期，资本的非理性聚拢引发了商业模式的合法性争议。互联网企业依靠“免费模式”得以在双边市场聚拢优势资源，而这一早期市场竞争目标的实现要归功于风口之下外部资本的“原始积累”。互联网企业的“免费模式”并非商品经济社会首现，却在长尾理论护航下极易实现对消费者注意力的锁定。在“免费模式”之外，以“补贴模式”为代表的互联网“野蛮”扩张，更在短期福利与长期效率、业态创新与市场秩序的矛盾中暗含着资本无序扩张风险。“网络外部性和高额固定成本造成的有限竞争给赢家带来了巨大的利润，同时也使得他们愿意长期亏损以获得未来的垄断地位。”资本裹挟下市场红利的爆发式释放，不仅吸引社会舆论关注，还因消费者福利提升而在一定程度上披上了合法性外衣。

在平台企业的扩张期，资本的非理性衍生引发市场创新的垄断性质疑。在互联网细分市场竞争格局日趋明朗后，“互联网+”战略的政策激励与平台企业的规模追逐成为平台资本扩张的有力背书。“数字时代赢家通吃的竞争往往具有‘烧钱’的特征”，互联网平台企业借助资本的扩张性与股权的控制性，在存量与增量两个市场维度实现市场优势传导，而资本扩张的无序问题也因此产生：在存量市场，优势平台企业的“扼杀式并购”可以有效防范初创企业对市场优势地位的冲击；
在增量市场，借助“横向持股”、“對角兼并”等非典型股权控制形式，超级平台企业得以在“代理人模式”下实现商业版图的扩张。从“创造性破坏”到“垄断式创新”，大型平台企业的资本化转型亟须明确市场竞争规则。

（二）“大而不倒”背景下的平台资本系统风险

不同于资本扩张乱象背景下市场维度平台反垄断规制标的的明确性，平台资本扩张的系统性风险在社会维度更趋不确定性。大型平台企业涉足金融领域是追逐生态闭环、实现流量变现的必然之举。金融服务既受益于平台企业的“DNA”反馈循环，更为这一生态的可持续发展提供动力。即便当前金融业务在科技平台企业中的整体比重相对较小，但由于其商业模式具有特殊性而引发的迅速变化，可以使其很快具备系统重要性。以蚂蚁集团为例，金融科技平台借助数据、技术与用户等前端市场优势实现了相比传统金融媒介更大范围的金融普惠，但其经营模式仍未超出杠杆经营的基本面，而舆论披露的百倍杠杆同样成为“大而不倒”的有力注脚。社会秩序视角下资本扩张的无序性不仅表现为资本脱媒引起的杠杆风险，更重要的在于社会舆论、监管机构对平台企业竞争模式的社会化与系统化反思。

从平台企业的发展脉络来看，资本扩张的目标偏移会冲淡平台创新的社会性根基。着眼于互联网创新成果与经济社会发展的深度融合，我国政府为“互联网+”设定了“经济发展进一步提质增效、社会服务进一步便捷普惠、基础支撑进一步夯实提升、发展环境进一步开放包容”的发展目标。在“鼓励发展平台经济新业态，加快培育新的增长点”的指导意见下，平台企业商业版图的扩张应当建立在技术创新、社会普惠的既定轨道上，涉足金融领域的大型平台企业更应遵循“守正创新、安全可控、普惠民生、开放共赢”的基本原则。但是，当资本底色逐渐掩盖技术成色时，平台扩张的创新属性极易遭致舆情困境。早期互联网资本逐鹿共享经济领域的“补贴大战”引起了社会舆论的创新质问，近期平台资本布局民生、金融领域更是诱发社会舆论的系统性担忧。在平台企业规模效应与经济社会创新发展之间，如何识别风险、维护市场竞争已成为舆论热议的话题。

从平台企业的扩张影响来看，资本扩张的公平缺失会聚拢平台垄断的系统性质疑。平台经济网络效应、大数据与算法的结合不仅导致高度集中的市场结构，而且产生强大的、可维持的垄断势力并具有多重经济社会危害。平台领域较高的市场集中度产生了多维度的公平隐忧：从结构看，平台模式已成为中国微观经济结构的重要特征，市场的高准入门槛不利于初创企业的成长，社会整体分享互联网红利的空间因垄断而受到压缩；
从行为看，资本助力条件下大型数字平台通过“复制、收购与扼杀”的策略扼杀潜在竞争对手，市场垄断地位的主动强化也对行业整体的创新发展产生掣肘；
从效果看，平台资本扩张带来大数据杀熟、算法歧视等新型竞争问题，平台企业进军民生、金融领域引发的社会治理难题也将成为经济社会发展的系统性节点。平台资本无序扩张的反垄断规制已并非“一城一池”的规制攻坚，而应是系统性风险防范背景下规制资源整合的“体系作战”。

（三）“包容审慎”背景下的平台资本威慑困局

无论是资本助力创新抑或创新吸引资本，资本与创新总是相伴而行，法律规制的现实意义正是确保资本与创新的融合能够保持在市场竞争秩序、消费者福利以及社会公共利益等经济社会发展的价值轨道之上。“包容审慎”是新经济发展维度下我国政府寻求创新与秩序兼顾而提出的监管原则。“包容审慎”原则的确立既为商业模式创新留有充分的试错余地，又为市场竞争秩序的政府干预限定了必要的权力边界。但是，过分的包容与缺位的审慎终将导致市场风险的多维生成，而这正是资本无序扩张语境下反垄断威慑调整的关键理据。平台经济在主体性质、行为认定与责任承担等关键环节冲击着当前反垄断规制的有效性，而面对平台资本无序扩张的体系性挑战，反垄断威慑的困局表现在：

一方面，资本扩张乱象的应对不及时折损反垄断规制权威。平台企业市场优势地位的形成并非一日之功，资本扩张行为的无序性表现更非一时之事。在从“产品化”走向“市场化”的过程中，市场主体潜在垄断行为的监管失位抑或过度包容，造成市场短期内的竞争乱象频现与行业集中度提升。关键节点经营者集中行为的常态化审查缺位，而反垄断执法机构未能发挥应有的事前规制功能，

客观上促成了相关市场集中度上升。面对VIE结构、少数股权等平台资本扩张的“代理人模式”，经营者集中审查规则未能根据数字经济社会的发展需求对申报标准、审查程序与救济理念进行及时调整，“回应型”法治路径的偏离也使反垄断法步入“徒法不足以自行”的困境。此外，面对平台企业广泛涉足金融领域产生的市场竞争问题，资本与金融领域反垄断法的先天性适用局限更使其功能定位趋于模糊。

另一方面，威慑效果与资本优势不匹配降低反垄断规制预期。从制度变迁视角看，反垄断威慑面临调整变革的双重压力：在诱致性层面，罚款无疑是社会舆论对反垄断威慑强弱的直接观感。针对未依法进行经营者集中申报的平台企业处以50万元行政处罚，虽然在性质上属顶格处罚，在效果上也会释放出加强反垄断规制的信号，但并不符合社会舆论对反垄断威慑的理想预期。反垄断威慑预期在助推针对全球科技巨头反垄断浪潮的同时，也会使资本无序扩张视域下反垄断规制的功能定位面临困境。在强制性层面，“防止资本无序扩张”与“强化反垄断规制”的政策关联更使社会舆论提升反垄断威慑的预期。着眼于平台企业“赢家通吃”的系统性风险防范，平台资本扩张的广泛利益关涉会促成法律规制方案的多元选择，“互联网专条”因此成为《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等关联法律实施中的普遍选择。但是，非经济效率目标的大量引入以及多元化规制方案的选择，也导致了“法律适用上的冲突，进而引发规避反垄断法的问题，降低了反垄断法的威慑力”。

二、平台经济“强化反垄断”的资本面向

在反垄断法的理论与实践演进中，资本并非一个时常被提及的语词，但在特别的行为场域、特殊的时间节点，资本会成为我们对反垄断法进行体系性反思的关键维度。在平台资本扩张的“创造性破坏”背景下，有效平衡创新发展与社会秩序、经济效率与社会公平等基本价值，既是界定资本无序扩张反垄断规制功能的前提条件，又是评价当前资本无序扩张反垄断规制政策的核心标尺。

（一）行为与实体并行的规制调整

自2020年11月以来，我国平台经济反垄断实践在立法、执法、司法与守法等多维度取得突破，国务院反垄断委员会、国家市场监督管理总局、最高人民法院、中国人民银行等部门均在各自职责范围内推进平台经济反垄断的制度化与常态化。在“防止资本无序扩张”的多维度政策背景下，着眼于科技平台涉足金融领域的垄断传导与金融风险，我国平台经济反垄断规制调整的资本脉络日渐清晰。针对平台资本扩张乱象，当前反垄断规制调整的思路主要在于行为导向的监管强化与主体导向的规则补足。

从资本扩张的行为规制看，反垄断执法机构以经营者集中行为的反垄断审查为靶心，完善资本扩张的事前规制。经营者集中审查是反垄断法规制主体扩张行為的重要通道，受制于资本配置端VIE架构的主体性冲击与资本衍生端非典型并购行为的竞争性挑战，平台经济领域诸多经营者集中行为未能及时受到有效的反垄断审查，而由此引发的关联市场集中度上升也成为不争的事实。着眼于资本扩张的无序性，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（国反垄发〔2021〕1号，以下简称《平台经济反垄断指南》）从市场份额、控制力、相关市场集中度、市场准入、技术进步、消费者影响等多个方面阐明了平台经济领域

经营者集中竞争影响的审查要点，并对VIE架构企业反垄断审查的主体适格性形成了肯定性结论。在《平台经济反垄断指南》酝酿出台期间，反垄断执法机构分两批次共对56起未依法申报、违法实施经营者集中的案件进行立案调查，并对百度、阿里巴巴、腾讯等互联网巨头依法进行顶格处罚。平台经济领域针对经营者集中的系列案例表明，我国反垄断执法部门业已针对平台资本的特征调整行为规制策略。

从资本扩张的主体规制看，金融监管机构以实体监管为核心，出台大型互联网平台企业涉足金融领域的实体监管措施。正如反垄断法未能全面、有效预见平台经济发展的冲击一般，金融科技的创新发展也在市场准入、业务运营与企业退出等方面冲击着传统金融监管体系，平台企业金融化引起的金融脱媒、杠杆叠加等现实问题，亟待实体监管规则的明确。自2020年9月以来，我国金融监管机构陆续补足或试图补足平台企业金融化监管短板：《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号）的落地实施为非金融企业控股金融机构提供了监管指引，而后中国人民银行先后发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，拟重点健全关联主体经营行为的杠杆限制与行业风险防范机制。在非金融企业涉足金融行业的实体性监管规则制定中，控股股东滥用市场优势地位开展不正当竞争、金融控股关联公司违反竞争规则的交易行为以及非银行支付机构市场支配地位监管等垄断议题，受到监管机构的重视。此外，“金融监管机构提请反垄断部门启动反垄断调查”“国务院反垄断执法机构会同中国人民银行依据有关法律法规进行处罚”等执法协同机制，也成为“强化反垄断和防止资本无序扩张”背景下的崭新命题。厘清主体定位与完善监管协同，逐步缓和平台企业金融化冲击下金融系统复杂性与监管制度一致性的矛盾，以“监管目标一致性”为标准减少套利空间，是监管层应对平台资本冲击的应然之举。

（二）发展与规范并重的政策回应

平台垄断与系统性风险的历史性际遇，为探讨平台资本无序扩张的反垄断规制提供了现实场域。政策话语的凝练表现出现实问题处置之必要，也暗含着对既往市场秩序规制之反思。资本无序扩张的现实表征源于市场，而又高于市场，其不仅仅是市场秩序维度对经济主体实施

垄断行为的结构性担忧，更为重要的是社会秩序维度对公共利益的可持续性维护。当前，资本无序扩张语境下的风险防范措施主要围绕两方面展开：

其一，依托竞争政策为资本扩张设置“红绿灯”。借助于平台商业模式与数字技术的创新应用，垄断行为的形式和内容均发生了重大变化，平台垄断问题的资本助推为“防止资本无序扩张”与反垄断规制的目标契合提供了契机。综观“资本无序扩张”的反垄断规制实践，平台经济领域的竞争政策在纵横比较中日趋展现“中国特色”。与既往新经济领域的市场竞争规制相比，当前竞争政策在规制理念上仍然沿袭“包容审慎”原则：一方面，“平台反垄断并不是对平台企业的打压，更不是对平台经济的否定”，而是为平台经济的创新潜能释放提供竞争土壤；
另一方面，依托竞争执法与行业监管在“防范资本无序扩张”目标下的协同增进，平台资本扩张的行为审慎得以在金融监管、数据隐私与消费者保护等规制资源统筹下聚焦竞争执法水平提升。与欧美较为激进的结构性调整提案相比，我国平台经济领域的竞争政策调整立足于执法效能提升，呈现出较为稳健的回应型特征。《平台经济反垄断指南》的发布为平台垄断问题处置提供了规则引导，制度规则的完善提高了竞争政策的可预期性和透明度，而巨额罚单也为平台资本无序扩张敲响了警钟，依托平台垄断行为的性质认定，执法实践的精准化与专业化得以提升。

其二，依托产业政策为资本扩张划定轨道。逐利导向的平台资本无序扩张触及了诸多传统行业产业政策的秩序底线，着眼于平台经济的创新优势，政府可以通过出台产业发展规划为平台经济的资本扩张划定路线、明确目标。在当前平台资本争相竞逐的金融科技领域，针对“部分大型互联网平台公司向金融领域无序扩张造成竞争失衡”，金融监管机构明确了“数字驱动、智慧为民、绿色低碳、公平普惠”的发展原则，不断提升金融科技创新行为监管力度，重拾大型平台企业涉足金融的普惠目标。围绕平台资本扩张的系统性节点，政府进一步出台了“推动资本要素服务实体经济”“促进技术要素向现实生产力转化”“建立数据要素流通规则”等有助于处置资本扩张无序性的宏观举措。回归平台经济的创新本源，国家发展和改革委员会等九部委于2022年1月联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（发改高技〔2021〕1872号），提出“健全完善规则制度、提升监管能力和水平、优化发展环境”等多项举措。其中，“推动平台企业间合作，构建兼容开放的生态圈”，实现平台互联互通，是防范平台资本无序扩张系统性风险的关键制度尝试。综上可见，平台资本的产业政策遍及平台企业的原生领域、衍生场域以及风险节点，“发展与规范并重”在关联产业规划中表现得尤为突出。

（三）制止与预防并举的威慑强化

在应对科技巨头垄断风险的规制实践中，强化反垄断威慑是各国调整规制政策的主要方向。平台经济领域垄断行为的复杂性与隐蔽性、垄断影响的系统性与持续性，决定着应有更为多元化、整体性与针对性的法律威慑措施。不同于既往反垄断法实施的“单边效应”，聚焦平台资本无序扩张的反垄断规制影响着我国反垄断威慑的体系化变迁。具体表现在：

首先，统筹法律实施资源，释放威慑信号，厘定威慑目标。法律威慑的强化建立在行为规制提升基础之上，除针对平台经济领域未依法进行经营者集中申报的行为进行“批量式”处罚外，立法、执法与司法领域的联动实施也向外界释放了强化威慑的信号。在立法领域，新近修订的《反垄断法》从扩大审查范围、建立审查期限“停钟”制度等方面细化了经营者集中审查制度，并提出“加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查”。在司法领域，“妥善处理互联网领域垄断纠纷，完善平台经济反垄断裁判规则”，是继《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕5号）发布以来，最高人民法院在反垄断法实施领域的新近动态。在执法领域，国家市场监督管理总局、中国人民银行与中国银行保险监督管理委员会等关联监管部门均将“强化反垄断防止资本无序扩张”作为年度工作重点。在“防止资本无序扩张”的威慑目标下，法律实施资源的统筹与协同不仅有助于焦点问题的协同处置，更在客观上有助于推进竞争政策基础地位的实现。

其次，调整法律实施思路，改进威慑手段，丰富威慑内涵。反垄断规制并非以追逐巨额罚单为目标，法律威慑的实现仍存在“制止”与“预防”的二元体系进路。在“预防和制止垄断行为”的立法目标下，以反垄断指南、企业合规指引、经营者承诺为代表的反垄断法预防式实施开始受到监管部门的重视。自2020年7月以来，国家市场监督管理总局分三批发布互联网平台企业《依法合规经营承诺书》，内容多涉及“严格履行经营者集中申报义务”“严格履行平台职责”等防范资本无序扩张的议题。在地方实践中，北京、重庆、内蒙古等地也从平台资本扩张的实际情况出发，针对性出台专门领域的反垄断合规指南，以期实现垄断行为之预防。有别于以市场效率为重点，重视事后、事中的传统治理思路，平台经济反垄断实践析出的“威慑式治理”更加重视事前约束，丰富了我国反垄断威慑的制度蕴含。

最后，完善法律实施规则，回应威慑预期，提升威慑效果。“法律威慑之所以能实现就在于人们的行为选择不得不在有法律后果的法律规则之下进行”，提高违法成本是强化法律威慑的常用手段，亦是平台垄断争议中的舆论共识。当前以销售额为主的反垄断罚款制度存在处罚基准较低、责任主体单一的现实问题，新《反垄断法》大幅提升罚款基准，并拟对实施拒绝、阻碍反垄断调查行为的单位与个人增加罚款，“反垄断罚款制度的整体主义理念得以进一步实现”。值得关注的是，诸多尚处酝酿阶段的反垄断威慑主张得以在资本无序扩张的反垄断规制统筹中加速推进。针对我国《反垄断法》对垄断行为的威慑不足，要求增加反垄断刑事处罚、探索反垄断公益诉讼等建议，散见于社会舆论与学界讨论之中，而平台反垄断规制势兴，又为前述讨论的入法化与制度化提供了有利条件。在民事责任与行政责任的既有體系基础之上，新《反垄断法》新增刑事责任条款，为垄断问题处置的“民刑协同”提供通道，而“探索平台反垄断公益诉讼、借助检察建议督促平台履责”，也成为检察机关防范资本无序扩张的题中之义。

三、防止资本无序扩张的平台经济反垄断规制优化

作为一种基本的生产要素，市场经济的高质量发展离不开资本的高效配置，但资本扩张乱象的产生正是平台企业“重自然属性、轻社会属性”的客观表现。“防止资本无序扩张”的提出正是立足于维护社会公共利益的基本目标，着眼于平台资本的风险异化，为平台企业的资本扩张嵌入社会价值。平台经济“DNA”反馈循环的制度红利与新经济发展初期潜在的监管套利，使得平台经济的效率追逐得以最大化满足，但“隐藏在互联网红利差异背后的正是个体、群体、地区、城乡之间的互联网资本以及对其运用的差异”，社会发展的实质公平与整体公平仍应得到重视。平台资本扩张的反垄断规制应在效率与公平、创新与秩序、企业利益与社会福利等目标冲突中寻求平衡，避免因无序扩张引发社会性危机。

（一）以系统性为导向，提升风险常态处置能力

新经济规制实践面临着为系统性风险搭设“防火墙”与为规模效应提供“缓冲区”的双重任务，“现代反垄断法也应在实施中考虑其他社会政策目标，以应对时代的价值多元挑战”。平台垄断在理念、规则、机制、方法等诸多维度对当下治理模式提出挑战，反垄断规制实践中也出现了规制预期较高、规制功能定位不清晰等问题，“平台反垄断仍应确保客观、中立和理性，防止非理性和情绪化”。作为一项政府治理的命题，资本无序扩张的反垄断规制应在竞争法治框架内寻求治理体系与治理能力的现代化提升。

从治理体系现代化来看，应重视提升反垄断法的战略地位，统筹反垄断规制资源，细化企业资本化、金融化的协同规制路径。平台经济领域的资本无序扩张既非单一的市场竞争问题，更非单向的资本监管问题，多元要素融合下的广泛涵摄与系统风险使得协同规制成为必然选择。平台经济反垄断威慑体系的现代化提升应着眼于：第一，夯实资本扩张事前合规与事后规制的协同。“获取合规承诺是反垄断救济体系的核心”，资本无序扩张的反垄断规制应在健全事前事中事后全链条监管的基础上，尤其重视事前合规制度的完善。从静态体系来看，反垄断合规应重视平台企业的自律与自治，通过引入“告知承诺”、发布合规报告、参与合规计划等方式，实现平台经济市场竞争的社会共治，促进竞争文化培育。从动态发展来看，反垄断合规应针对平台资本扩张领域的特殊性出台针对性的行为指引，并鼓励地方根据实际情况探索区域性合规机制。第二，深化重点领域竞争执法与行业监管的协同。在追逐规模经济的背景下，企业资本的流程化运作涉及原生市场、衍生市场以及金融市场等多方行业监管主体，“各管一段”的治理思维难以有效应对资本无序扩张的潜在系统性风险。“合作性试验可以发挥信息收集机制的作用”，在当前平台反垄断威慑调整业已为反垄断规制与金融监管提供协同通道的前提下，基础设施维度的行业竞争数据共享、监管共治维度的部门联席会议机制以及规制方法维度的监管手段创新，是强化协同威慑、提升治理体系现代化的必然之举。第三，拓展垄断处置公共实施与私人执行的协同。2021年11月，国家反垄断局的挂牌意味着我国对未来反垄断规制独立性、权威性与专业性的制度预期，而平台经济领域强化司法裁判与拓展公益诉讼的实践，更是为平台垄断问题的私人执行提供了切实可行的程序通道。由此，应当重视反垄断诉讼在“反垄断法律正在进行数字化的调整和完善之际，在反垄断法基本理念下进行竞争效果与法律论证的个案分析”，以及“解决平台垄断问题”的兜底功能。

从治理能力现代化角度看，应理性认知平台资本扩张规律，在法律规则与威慑效果的完善中提升执法能力。资本无序扩张并非平台经济的特殊产物，但是平台经济的网络效应、参与文化与双边市场特征，恰恰为资本扩张提供了崭新的温床。以“免费模式”“补贴模式”为代表的互联网商业拓展在加剧资本与技术创新融合的同时，也促成流量、数据等新型垄断租金节点的生成，流量劫持、算法歧视、数据杀熟等社会问题的出现为经济创新蒙上了阴影。“并购导致对竞争价值的限制，经营者希望以效率价值来正当化对竞争的限制”，资本自然属性的极致演绎会促成平台垄断权力的客观生成，对市场公平竞争的漠视也必将触发商业模式创新的反噬。反垄断规制能力的现代化提升应着眼于资本扩张风险生成的系统性节点：

从行为表现来看，应增强经营者集中审查的主动性与灵活性。《平台经济反垄断指南》在审查标准、审查流程以及救济措施中嵌入数据控制、双边平台、创新动机等新经济元素，为平台经济领域非典型股权控制行为的反垄断审查提供了宏观指引。执法能力的提升还需要聚焦个案实施中的论证分析，加大对“未经申报经营者集中”的惩处力度，并根据制度运行经验适时更新《经营者集中审查暂行规定》。

從衍生领域来看，应健全平台企业金融化的反垄断监管策略。“金融科技有望成为金融监管与竞争机构实质化合作的关键场域”，平台企业涉足金融领域，在为大规模市场运作提供竞争动力的同时，也会引发市场集中度上升、协调行为诱导、消费者福利减损等系统性问题。在现有协同规制通道的基础上，金融科技反垄断规制应注重主体与行为的监管塑造：在主体维度，应尽快明确金融控股公司的主体法律地位，防止金融控股公司的野蛮生长成为资本无序扩张的组织形式外衣；
在行为维度，应遵循平台资本扩张的“DNA”反馈循环机制，以数据行为规制为导向，在风险防范视域下健全金融数据基本治理规则、数据垄断市场规制规则以及系统性风险协同监管规则。

（二）以公共性为依托，强化平台企业主体责任

罔顾资本扩张的客观规律与无度干预企业自主经营，均非规制的应有之义，资本无序扩张乱象之遏止，应着眼于资本自然属性的社会校正，即平衡资本的自然属性与社会属性。当前规制实践沿袭“主体—行为”的传统范式，反垄断执法机构以经营者集中为导向回溯平台企业资本无序扩张的存量问题，金融监管机构则以实体监管为导向应对平台企业涉足金融领域的增量问题。协同规制下资本无序扩张乱象治理效果显著，平台资本的扩张面临诸多规则围墙，但是平台资本自然属性与社会属性的平衡点仍不清晰，平台资本扩张的反垄断规制仍应在“盈利性与社会责任、专属性与公共性、创新与安全等方面实现动态平衡”，更符合平台资本扩张特征的监管手段呼之欲出。

“平台权力的扩张过程就是公权私有化的过程”张燕、张祥建：《平台权力的结构、扩张机制与异化效应》，载《社会科学家》2022年第2期，第105页。，平台企业的规模效应与权力生成使其“在事实上履行着重要的公共职能，赋予平台企业与其私权力相匹配的公共责任，可以实现法律责任与社会责任的有机统一”。遵循“滥用公共性”的底层逻辑，数字经济时代反垄断法的公共性嵌入既表现为垄断行为认定中的非经济效率目标嵌入，更表现为以“守门人”制度为代表的前置性监管。诚然，“守门人”制度表现出较强的结构主义与本身违法特征，在目标定位协调性、事前规制精准性与义务适当性等维度面临争议，但是“守门人”制度为厘清平台资本自然属性与社会属性的平衡点提供了有效依据。一方面，“守门人”制度立足于事前介入的规制思路，尊重平台资本自然扩张的既成事实，在存量问题与增量问题之间明确反垄断规制介入平台经济发展的时机。反垄断规制因规则延展性缺失未能对平台资本扩张行为给予有效的回应，而针对平台经济特征的规则调试仍要面临规则体系性与执法均衡性的考量，避免从不监管、宽松监管的极端走向过度监管、过严监管的另一个极端。“守门人”制度另辟蹊径，以“政府管制”弥补“竞争政策”之不足，即在现有反垄断规制之外寻求社会公共价值前提下大型平台企业的社会义务担当，遵循数字平台发展的“公用事业”特征，也避免步入“选择性执法”的窘境。另一方面，“守门人”制度从市场规模、用户影响与未来发展出发施加特殊义务，厘清了资本扩张背景下关键性平台主体的社会属性内涵。受制于现有规则认定“平台力量”的局限性，反垄断学界尝试在相关市场界定、市场支配地位认定、竞争损害分析中嵌入公平、创新等社会价值考量，以回应数据、算法等新经济要素带来的冲击。虽然规制技术的讨论充实了平台资本扩张本质的解读，但终因反垄断规制实践与诉讼活动的高成本而难以形成立竿见影的效果。从聚焦“平台力量”到“守门人”行为后果的重心转移并非仅仅停留于形式，还需要将“守门人”定位的功能监管融入以“平台”为中心的完全结构化路径之中。在主体定量与行为定性的融合之下，“守门人”制度更直接地为平台资本扩张限定社会义务，而超级平台企业社会义务与社会责任的明晰，有利于为平台资本无序扩张厘清社会属性边界。

2021年10月，国家市场监督管理总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，对超级平台企业引领市场公平竞争、促进市场互联互通以及防范行业风险提出诸多特殊要求。立足于现有制度设计，我国平台经济“守门人”制度的完善向度表现为：其一，强化主体认定的标准化。在“守门人”制度得到监管层青睐的同时，围绕平台“守门人”的认定形成了多种思路。《平台经济反垄断指南》从商业逻辑出发，对平台、平台经营者、平台内经营者等概念予以明确；
《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》拟综合考虑“用户规模、业务种类以及限制能力”等因素，实现三级平台划分；
《个人信息保护法》考量平台服务类型、用户数量、业务类型等因素，厘定了特殊个人信息处理义务。需要指出的是，《个人信息保护法》的相关规定“局限于个人信息保护范畴，对于解决守门人数据垄断现象几乎无法发挥任何实质性作用”，平台反垄断视域下的“守门人”认定仍应在遵循《反垄断法》关于“市场支配地位”的认定逻辑下，综合考虑平台的控制能力与市场竞争效果。其二，提升规范条款的精细化水平。欧盟《数字市场法》围绕数据使用、价格设置、数据共享、纠纷解决等方面对“守门人”的义务提出要求，相比而言，我国平台主体责任的条款多为倡导性、原则性设计，未来制度实践中仍应通过行政指导、个案说理等方式强化可操作性，进而提升平台主体公共责任的可预测性。其三，完善规则适用的体系

。当前，平台企业公共责任的实现多为竞争执法机构的单向推动，统筹行业监管、消费者保护与劳动者保护等职能部门的规制资源，以及提升公共义务条款的可诉性，是未来实质性推进“守门人”制度落地的关键内容。

（三）以比例原则为依据，审慎配置平台规制权力

“当私人的自我约束被集体性管制取代时，管制给整个系统带来的成本常常得不到评估。”当前，平台经济政策环境具有很大的不确定性，在利用社会属性校正资本自然属性的过程中，仍应划定平台企业创新发展的权力介入边界，明确反垄断规制的功能限定。从责任承担看，平台企业社会义务的赋予不应过多由反垄断规制主导。“保护竞争而非竞争者”是反垄断法的经典论断，当下多元化的社会目标预设也会成为反垄断法不能承受之重。平台资本扩张风险之防范应当区分市场主体培育与竞争行为规制：在应对扼杀式并购、自我优待等掣肘行业技术创新发展的现实难题时，反垄断法立足于垄断行为规制，维护平台经济领域市场竞争秩序，即便能够在规制效果上间接提升市场内中小经营者的竞争空间，有助于行业整体创新，但实质意义的市场创新主体培育仍有赖于产业政策的整体辐射。从政策引导来看，产业政策的推行也应尊重资本发展的规律，为市场主体的自主经营权实现留有必要的竞争空间，避免因过度引导投资，助长目标市场投资者的非理性行为，进而引发资本无序扩张。

回顾反垄断法的发展历史，结构性救济措施的启用通常伴随着经济理论更新。反垄断规制既不应完全受制于经济学理论的变迁，更不应丧失法治根基。虽然法律修订应当与时俱进，但要避免把国际上尚未被普遍接受的条款急于纳入反垄断法。当前，虽然國内诸多经济学研究对平台经济领域寡头垄断下的竞争效应持乐观态度，但平台资本无序扩张潜在的系统性风险更是不争的事实。与国外立法结构性救济的强制性不同，我国平台经济领域的结构性救济多表现为行政主导下的互联互通，即通过竞争规制与行业监管相结合，以平台开放、数据共享、API接口互通为依托，实现平台企业生态系统的相互开放。“制造一个网络的基本要素的企业更希望自己是该要素的独家来源，而不愿意公开那些使竞争者能够复制该要素的信息。”平台恶意不兼容、自我优待、“二选一”等行为表现出平台企业凭借先发市场优势下的“核心设施”效应提高市场准入壁垒，强化市场间的垄断效应传导。“互联互通”正是以降低中小企业运营成本、促进数字经济可持续发展等社会公共目标来校正平台企业的垄断逐利。社会性需求推动了平台反垄断态度的转变，但对于非经济效率目标的追逐，仍应设置必要的法治边界。

“互联互通”涉及竞争政策与产业政策的系统实施，而“比例原则以适当性、必要性与均衡性解决权力行使的合理性问题”。在功能设定方面，“互联互通”是平台反垄断规制力求达到的规制效果，而非其必要的救济措施。对于平台封禁行为的违法性认定，还需要建立在实体行为认定与司法程序抗辩的基础上，“并尽可能减少不合理和非必要的限制”。在制度保障方面，推进“互联互通”的难点不仅仅在于技术上的兼容不足，更重要的是数据开放共享与数据流通机制不完备情形下的利益分配不明。产业政策的推行仍应尊重数据要素的非竞争性特征，不应单纯以数据共享模糊数据权属，进而消弭政策推行的合理性依据。在风险控制方面，“互联互通”的政策推行面临较大不确定性，也会引发市场结构进一步固化、“搭便车”、产品同质化等打击市场创新积极性、减损消费者福利的问题。立足于事前介入的“互联互通”政策仍应以“互操作性”为核心，坚持最小化利用与无歧视利用原则，完善标准化、个案化与持续化的审查机制。

结语

企业资本化、金融化是追逐规模效应背景下实体经济转向虚拟经济的必然路径，平台经济领域的资本扩张表现出不同于既往企业跨市场扩张的系统性风险，“防止资本无序扩张”的提出，对我国平台经济反垄断规制提出了更高的要求。自21世纪初互联网技术与经济社会发展深度融合以来，反垄断法在舆论喧嚣与学界争议中未能对新经济发展，尤其是新经济市场竞争秩序维护起到持续性、常态化的威慑作用

。市场优势地位的形成为资本赋能下的“双轮垄断”奠定了基础，超级平台企业涉足金融领域潜在的“赢家通吃”与“大而不倒”风险，需要在资本、数据、平台、金融等多场域下探索规制协同与创新。虽然针对欧美科技巨头的反垄断浪潮能够提供诸多可借鉴的制度发展经验，但我国平台经济反垄断仍应立足于国内平台资本的特有属性，遵循金融市场秩序与安全至上的监管原则，深入挖掘反垄断法实施的“中国特色”。反垄断执法与金融监管领域的法律规则调整，应明晰防范资本无序扩张风险的制度理路，而司法、守法等维度的话语宣示与制度创新更应成为平台经济治理现代化的实践依托。放眼未来，我国反垄断规制应乘“防止资本无序扩张”之东风，厘清经济创新与系统性风险防范中反垄断规制的功能定位，细化垄断行为认定的规则体系，深耕预防式实施的制度改进，有效应对平台垄断、金融科技垄断的现实冲击。

Preventing Disorderly Expansion of Capital：The Systematic

Response to Antitrust Regulation of Platform Economy

LIU Nai-liang

（Law School of Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract：The deep involvement of large technology platform enterprises in the financial sector triggers the policy initiative of “preventing disorderly expansion of capital”. The expansion of platform enterprises empowered by capital not only generates the risk of “winner-takes-all” from the market dimension， but also raises concerns about “too big to fail” from the social dimension. Whether antitrust regulation can effectively deal with capital disorder， prevent expansion risk and play a deterrent role determines the bottom line of market competition of “inclusiveness and prudence” supervision principle in new economy. Through the institutional integration of entity supervision and behavior regulation， competition policy and industrial policy， prevention and suppression of monopolistic behavior and other fields， the idea of antitrust capital regulation of platform economy in China is becoming increasingly clear. Based on the dual nature of capital， the promotion of the strategic position of antitrust law helps to strengthen the legal deterrence of the dominant subject of platform capital， and the “gatekeeper” mechanism can also set the boundary of social responsibility for capital expansion of platform enterprises. However， the “interconnection” and structural remedies under the guidance of administration should be prudently carried forward within the framework of the rule of competition.

Key Words：
disorderly expansion of capital; platform economy; antitrust regulation; Fintech

本文責任编辑：邵 海

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