全过程人民民主制度优势转化为治理效能的路径与机制——基于政策议程设置理论的视角

汪家焰

(南京财经大学 公共管理学院，江苏 南京 210023；
南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”[1]37。作为中国特色社会主义民主制度优势的集中体现，全过程人民民主的制度优势如何转化为国家治理效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化背景下的一个重大理论和实践命题。近年来，随着“全过程人民民主”概念的提出和发展，其已成为国内学界多学科广泛探讨的热点议题，并积累了丰富的研究成果。现有研究主要聚焦全过程人民民主的理论阐释、实践形态和发展路径。

一是全过程人民民主的理论阐释。民主对“全过程性”的要求是在人类文明演进的历史长河中逐渐显现出来的，并且在不同的历史发展阶段有着不同的表现形式[2]。从马克思主义民主观来看，全过程人民民主是人民“进入国家”的制度化保障，也是民主真正成为“人民的统治”的本意表达[3]。全过程人民民主之所以成为中国特色社会主义民主政治发展的道路选择，正是由社会主义的本质和民主的本意共同决定的[4]3。从制度发展来看，全过程人民民主是践行以人民为中心发展思想的制度形态，也是对中国特色社会主义民主政治理论与实践的重大创新，具有民主主体人民性、民主过程完整性、民主形态复合性等特征[5]。全过程人民民主不仅是有效维护人民广泛真实权利的民主[6]，也是对人民“全过程负责”的民主[7]。

二是全过程人民民主的实践形态研究。在实践层面上，全过程人民民主是人民民主价值和制度框架在操作层面的具体化运用，由回应式民主、参与式民主、协商式民主和监督式民主四种实践形态构成，进而将人民需求、人民参与、人民协商和人民监督有机统一起来[8]。当然，全过程人民民主的这四种实践形态体现在国家与社会的各个领域，如城乡社区中的群众自治[9]、参与式预算[10]、基层腐败防治[11]等。

三是全过程人民民主的发展路径探究。作为一个开放性议题，发展全过程人民民主的路径具有多样性。发展全过程人民民主，首先离不开党的领导[12]，而人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，则构成了全过程人民民主实践的主渠道[13]3。当然，从民主治理的实践话语来看，公共政策过程中的民主参与则是发展全过程人民民主更具有操作性意义的路径选择[14]。此外，发展全过程人民民主还包括人民政协协商民主路径[15]、法治化路径[16]等。

纵观上述相关研究可以发现，关于全过程人民民主的理论和价值性阐释较多，经验性研究不足，多聚焦于“制度话语”层面，而“治理话语”层面的研究不足。关于全过程人民民主的制度优势如何转化为治理效能这一带有较强目标指向性的命题，还需要更多深入研究与探讨。习近平总书记在上海虹桥街道考察时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”[17]党的十九届六中全会又进一步提出，“积极发展全过程人民民主，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”[18]。可见，全过程人民民主的制度优势集中体现在党和国家民主决策的实践进程。如果以公共政策过程理论来审视，在现代国家治理体系和治理过程中，政策议程设置是公权力真实运作最集中的体现，也是全过程人民民主实践运行的关键环节，在公共决策中发挥着“真问题”的筛选功能。从这个意义上说，可以将政策议程设置理解为一种有效的治理工具，进而成为解答“如何基于民意制定公共政策”这一民主本源性问题的重要路径。基于上述发展全过程人民民主的实践目标指向，本文以“从制度优势到治理效能的转化机制何以可能”为核心问题，从政策议程设置理论的视角构建一个理解全过程人民民主的整合性分析框架，并探究相关机制的建构。

全过程人民民主的制度优势是一种静态存在形态，并不能直接转变成实践结果意义上的国家治理效能。“在国家治理中，良好的制度与良好的政策相匹配，才能产出最好的治理效能。”[19]作为一种良好制度的全过程人民民主如何通过与之相匹配的良好政策转化为治理效能？这里的“良好政策”包括两个层面的含义：一是作为调节利益分配的具体政策文本；
二是作为政策生产过程的政策。本文侧重从后一个层面的含义，即政策过程的角度来理解与考察全过程人民民主的治理效能转化问题。

在公共政策过程理论体系中，最能够直接体现全过程人民民主制度“更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”的是政策议程设置。从逻辑上讲，政策议程设置是一个过程性概念，其核心要义总是围绕决策者如何选择特定的社会问题作为政策问题并采取相应行动予以回应而展开的，这也是全过程人民民主首先需要回答的问题。“公共决策问题的发现、认识和判断是进行公共决策活动的起点。所有决策活动的展开以及所有的决策程序，都是围绕公共行政问题的解决而运行的。”[20]117某个问题能否引起决策者的关注并采取相应的行动，既取决于决策者的主观选择，也取决于问题的客观性质，问题性质的不同决定了决策者行动选择的差异。按照问题导向的政策议程设置解释路径，全过程人民民主实际上是一个决策者不断筛选社会问题并予以解决回应的过程，在不同的时间段会有不同的社会问题被筛选进入决策者的注意力范围。从全过程来看，政策议程设置存在广义和狭义之分：广义的政策议程设置涵盖了从社会问题演化为公共问题，公共问题被建构为政策问题，政策问题被纳入决策议程的全过程；
而狭义的政策议程设置仅指政策问题被纳入决策程序的过程。为了完整地认识政策议程设置与全过程人民民主的逻辑关系，本文从广义上将政策议程设置的全过程人民民主逻辑分为以下四个环节。

2.1 社会问题的公共化：从一般议程到公众议程的演化逻辑

在政治学和公共管理研究中，“公共”是一个经常被使用的概念，它往往与人类活动和社会发展中的“群体”概念关联在一起，意指以群体为逻辑起点、解决那些依凭个体无法解决的共同问题的一种属性。因此，“公共化”的概念是就“群体”而言的，是指一个问题由个体或少数人的问题演化为群体或大部分人共有的问题，因而也是一个从个体到整体、从特殊到普遍的演化过程。例如，张三家由于饥荒陷入了贫困状态，这可能只是一个个体问题，但如果张三家所在地区绝大部分家庭都由于饥荒而陷入贫困状态，那就可能是一个公共问题了。社会问题的“公共化”往往总是伴随着公共风险的形成而开始的，风险即意味着对人类存在不确定性的影响。也就是说，当一个社会问题的风险性和不确定性不再只是对少数个体产生影响，而是在社会个体之间具有普遍性，每个社会个体都无法摆脱这种影响的时候，社会问题便发生了“公共化”，即演变成一个给大部分人都带来不确定性影响的公共问题。在政策议程设置过程中，社会问题的公共化是一般议程演化为公众议程的动力来源，它促使社会公众中的大多数人能够认识到一个社会问题的严重性和重要意义，并由此形成对这个问题的认知共识，即它已经影响到全社会的大多数人，仅凭少数个体已经无法解决，需要诉诸一种集体的力量来共同化解。

2.2 政策问题建构：从公众议程到正式议程的互动逻辑

政策问题是政策分析的逻辑起点。如果说社会问题演化为公共问题呈现的是一个问题发展的客观规律，那么政策问题建构则更具有主观建构性的特征，或者说政策问题实际上是人们对社会情境主观判断的产物。从这个意义上说，政策问题建构是人们对其察觉的或体验的社会公共问题进行的一种人为确认，针对同一个政策问题，不同的人有不同的界定方式。但一般来说，一个社会公共问题要成为政策问题，需要具备三个条件：“一是该问题已经被社会大多人所感知和察觉；
二是该问题使人们感到有强烈的改变现状的需求；
三是该问题必须由有关政府组织采取相应的行动来加以解决。”[21]当然，一个政策问题仅仅由政府采取行动还不够，还需要政府有解决该问题的能力和方案，或者说政策问题建构与探索解决该问题的方案是相互作用、相互支持的。因此，从全过程人民民主的运作逻辑来看，政策问题建构正是促使公众议程与政府的正式议程良性互动并发展为正式议程的关键环节。一方面，政策问题的建构主体通过各种方式确认某些公共问题需要政府采取行动的紧迫性；
另一方面，他们又通过设计有说服力的解决方案来吸引政府决策者的关注，从而推动公众议程进入政府的正式议程。

2.3 政策优先权排序：从正式议程到决策议程的选择逻辑

当通过政策问题建构使公众议程进入正式议程以后，政府决策者就开始了对提出的若干政策问题进行分析论证、设计备选方案并最终选定方案。然而，如上所述，在充满复杂性和不确定性的现代社会，尽管从众多社会公众需求中筛选出来的政策问题比原来问题发展前期阶段的社会问题和公共问题在数量上有所压缩，但相对于有限的政府决策资源来说，在特定时间段内能够被政府决策者认真考虑并采取行动予以解决的，只是众多政策问题中的一部分。因此，在政策议程设置的最后环节，每个政策问题一般都需要经过重要性和紧迫性的排序并获得政策优先权，才能进入最终的政府决策议程。所谓政策优先权，是指“各个问题在议程表上的先后次序，其中一些问题被认为比其他问题更重要或者更需要考虑”[22]102。在现实的政治生活中，政策优先权的排序并不是一个自然选择过程，而是一个决策资源配置最优化的政治过程。在决策资源稀缺的约束条件下，获得政策优先权对于政策问题最终进入政府的决策议程具有决定性作用。也正因如此，政府决策者在考虑解决特定阶段的某些重要问题时，其他一些次级重要的问题可能会暂时被挤出决策注意力范围之外，等到问题紧迫性进一步凸显出来时才会重新进入决策注意力的视线，得到解决的可能性也会随之增强。

2.4 问题解决与反馈：从执行性议程到反馈性议程的再设置逻辑

实际上，在公共政策过程的诸环节中，政策议程设置是最为特殊的一个环节，尽管说它只是公共政策过程的起始环节，但它所扮演的功能性角色贯穿整个公共政策过程。政策议程设置的全过程人民民主逻辑需要解答的核心问题是如何及时准确识别人民期盼政府解决的问题，并采取针对性的公共政策切实有效解决这些问题。这一核心问题反映到公共政策全过程民主上，就是要发挥好政策议程设置这一贯穿公共政策全过程的功能性角色，将全过程人民民主的制度优势转化为治理效能。从政策问题建构到进入政府决策议程，属于通常意义上的政策议程设置，也是民意被识别与吸纳的民主过程。当具体的政策方案制定完成并进入政策执行环节，根据行政层级和政策情境的不同，还会涉及政策方案的调整与再决策。这必然会涉及具体政策目标与政策方案的适配性设置，体现的是政策执行中的议程设置与民主过程。在政策评估与反馈环节，依然还会根据评估的结果反馈决定原有政策方案是否需要作根本性调整或政策终结，这就涉及反馈后的政策议程再设置，使政策过程进入新周期。因此，从公共政策全过程来看，政策议程设置功能的全周期性就决定了它的特殊性，当然也为全过程人民民主在政策过程中的全面展开奠定了理论与实践基础，这就构成了“决策性议程设置—执行性议程设置—反馈性议程设置”的全过程人民民主逻辑。

发展全过程人民民主的根本目标就是要积极回应与解决人民群众急难愁盼的现实问题，保障人民群众的合法权利得以实现。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[23]。从上述理解全过程人民民主的政策议程设置视角来看，解决人民群众急难愁盼问题的首要前提是准确识别问题。那么，在面临目标群体复杂、种类繁多、数量庞大的政策情境下，全过程人民民主的制度优势转化为国家治理效能的关键就在于遵循维护和保障人民合法权利的价值导向，在民主协商与合作治理的实践中，运用适当的机制将复杂多样而又富有个性化的人民需求合理有效地吸纳进国家治理的政策议程，并转化为人民满意的公共服务和政策产品，切实保障人民的合法权利。

3.1 人民合法权利：全过程人民民主治理效能转化的价值目标

维护与保障人民的合法权利是民主的应然价值所在，而民主本身又是人民实现个体利益的一项正当性权利。可以说，自启蒙运动形成的现代民主观念体系以来，民主与权利就是相互交织在一起的一对概念，二者互为前提、相互促进。然而，作为自由主义民主的先行者，西方国家虽然以“维护人民的自由”为民主旗帜，试图证明其民主的版本最优，但在西方国家的民主实践中人民的权利往往被架空。中国提出发展全过程人民民主是切实为人民解决问题，实现人民合法权利的实质民主。人民合法权利就是全过程人民民主的制度优势转化为国家治理效能过程中始终遵循的价值目标。习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；
要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；
要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；
要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[24]四个“要看”“更要看”的民主评价标准，深刻诠释了全过程人民民主不仅重视保障人民合法权利，而且注重如何通过制度的良好运行与实施真正实现人民的权利，因而是一种“权利-能力型民主”[25]。

在现代国家治理实践中，人民的权利和具体利益诉求是十分丰富多元的，由此产生的政策问题也是复杂多样的。全过程人民民主作为一种“全方位”的民主，与西式选举民主的本质区别在于，全过程人民民主对人民权利的维护与保障不只是停留在民主选举层面，而是将民主的范围拓展至与人民利益息息相关的政治、经济、社会、文化、生态环境保护等各个领域。具体来说，保障人民有序参与国家政治生活，使全体人民共享改革发展成果以实现共同富裕，解决当前不平衡不充分发展中的一系列矛盾问题以维护社会的公平正义，为人民的生存创造优美的生态环境等，都是中国共产党围绕人民需要解决的问题而始终坚持的国家治理理念和政策行动，都是实现人民合法权利的生动体现。因此，全过程人民民主是一种将人民合法权利摆在优先地位的民主，它不仅有一套维护人民合法权利的制度体系，还有保障这套制度有效运行与实施的程序与规范体系，并在国家治理实践中始终围绕实现人民权利的价值目标，切实将制度优势转化为国家治理效能。

3.2 民主协商：全过程人民民主治理效能转化的关键环节

在围绕“人民合法权利何以实现”这一民主的本源性问题上，古今中外的民主理论家都有过诸多的探讨，并形成了直接民主、间接民主和协商民主等民主的代表性类型。在古希腊时期，古典的直接民主意为“人民的统治”，指共同体中的成员可以直接参与影响全体成员的决策，但这种直接民主受到国家领土规模和人口规模的限制，因而难以适应超大规模的现代民族国家。近代以来，启蒙思想家们遵循“人民主权”的逻辑又构建了一种以代议制民主为典型代表的间接民主，以适应国家空间规模庞大的难题。然而，在西方国家将其变成制度实践版本时，代议制民主则被降格在竞争性选举民主的狭小空间，人民权利的实现具有周期性和局限性，很难得到切实保障。因此，20世纪七八十年代以来，为了回应代议制民主的现实难题，以注重人民平等参与决策协商讨论为特色的协商民主开始兴起，尤其是中国特色社会主义协商民主的全面多层制度化发展，为维护与实现人民合法权利提供了一种新的有效民主方案。

全过程人民民主是一种“全链条”的民主，贯穿民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主形式。在实践中，全过程人民民主始终围绕国家经济社会发展的大事、社会治理的重点难点痛点问题、人民群众急难愁盼的具体问题开展国家治理行动，使国家政治生活和社会生活的各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音、反映人民意志。因此，全过程人民民主具有时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性，能够最大限度地将人民群众普遍关心的问题纳入国家治理的政策议程，有效达成全过程人民民主的国家治理效能转化。其中，民主协商是全过程人民民主“全链条”中最特殊也是最为关键的一个环节，因为它不仅与其他四个民主环节构成串联式衔接关系，更重要的是它深度融入民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节当中，使全过程人民民主的“全链条”构成一个复合式的民主体系。进一步讲，与西方协商民主运行过于依赖社会组织和精英而造成的协商范围狭窄不同的是，中国的民主协商以社会主义协商民主为理论和实践基础，已经形成了包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种协商渠道的广泛、多层、制度化体系，能够在最大程度上消除人民群众多元利益诉求的冲突，凝聚广泛共识。总之，无论是民主选举中的协商沟通，还是民主决策、民主管理和民主监督中的协商实践，民主协商始终是全过程人民民主有效运行的重要保障，能够在最大范围、最大程度上将国家治理的各种行动深入连接到人民群众各方面的权利与利益，在人民权利与国家治理实践之间架起一座畅通无阻的桥梁，成为全过程人民民主制度优势转化为国家治理效能的关键环节。

3.3 合作治理：全过程人民民主治理效能转化的行动路径

对于国家治理现代化而言，制度化是一个十分重要的必要条件，但正如有学者指出，“制度自身不会行动，制度性智慧和行动性智慧并存，才能获得好的治理”[26]。全过程人民民主作为中国国家治理体系和治理能力现代化的重要制度支撑，其制度优势固然不言自明，但要真正实现国家治理效能的转化，更为重要的在于付诸实践。从政策议程设置理论的视角来说，就是国家治理的各行动主体要围绕关乎人民群众切身利益的重要问题，以全过程人民民主为规范性和程序性规制，合作设置国家经济社会发展议程的连续行动。在这个意义上，具有巨大包容性潜能的合作治理为全过程人民民主治理效能的转化提供了符合中国国情和治理情境的行动路径。合作治理是治理理论谱系中的重要理论分支，它对行动者主体利益诉求多元复杂的治理情境具有天然的适应性和包容性，因而符合全球化和后工业化时代背景下具有高度复杂性和不确定性的治理任务需要。简而言之，合作治理的理论要旨就是指向多元主体围绕共同利益而展开的协商合作行动，为解决公共政策问题的共识性方案形成，提供具有广泛包容性的平台。

《中国的民主》白皮书指出，中国发展全过程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的参与实践。由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等构成的政治制度体系，为人民群众参与公共事务的合作治理提供了不同层次的制度化渠道，使人民的权益能够得到全面的保障。从实现人民权利的向度来说，就是广大人民群众能够有效参与国家治理实践，与党和政府等决策主体共同合作治理国家公共事务，进而通过各种民主形式和民主渠道表达自己的正当权利和利益诉求，为人民意志上升为国家意志并转化为国家治理行动提供了制度化通道。例如，作为国家治理重要领域的社会治理，自党的十八大以来逐渐形成“共建共治共享”的治理格局，其中蕴含着典型的合作治理思维和丰富的合作治理空间。全过程人民民主是一种“全覆盖”的民主，它能够扩展社会治理的主体范围，在党的领导下各方面的行动者以合作者的身份积极参与社会治理，发挥各自的优势，使全体人民尤其是弱势群体的权益能够得到保障，进而共享社会治理的成果，有效推动全过程人民民主的制度优势转化为治理效能。

如上所述，全过程人民民主的制度优势转化为治理效能的关键在于制度的有效运行。实际上，全过程人民民主的制度实践犹如机械运行一样，光靠价值理念和制度体系的静态机构支撑是不够的，还需要来自外在的驱动机制来确保全过程人民民主的制度优势平稳有效转化为国家治理效能。遵循政策议程设置的叙事逻辑和“权利—协商—合作”的实践进路，需要构建以下一系列具体机制。

4.1 人民利益表达机制

全过程人民民主制度运行的根本出发点在于“人民”，即人民合法权利和人民利益的实现。全过程人民民主制度优势转化为治理效能的首要环节就是保障人民的多元利益诉求能够通过制度化的利益表达机制输入政府的决策议程。所谓利益表达机制，是指“在公共政策的制定和实施过程中，利益主体为了获得自身的合法权益，通过一定的渠道或途径向执政党和政府表达自身的利益要求并得到其关注的一整套制度安排和运作方式”[27]23。在中国制度情境下，需要依托已经成熟的中国特色社会主义制度体系，构建人民利益表达机制。

一是依托“两代表一委员”的人民利益表达机制。中国共产党是我国公共政策过程的领导核心和决策中枢，人民代表大会是我国的立法机关和权力机关，中国人民政治协商会议则是重要的政治协商和决策咨询机构。由党代表、人大代表和政协委员构成的“两代表一委员”根据不同的制度形式广泛联系着人民群众，以此为依托构建“两代表一委员”公众接触和政治参与机制，使人民群众的利益表达能够直接有效被决策部门吸纳。

二是依托政府决策部门的人民利益表达机制。政府部门是最重要的决策部门，也是回应人民群众利益诉求的核心部门。对政府部门自身包含的协商利益表达机制进行改革完善，是提升决策过程中利益表达效率的关键。因此，应进一步完善政府决策咨询机制。在决策之前，尤其是政策议程设置环节，邀请相关领域的专家学者参与决策前的协商讨论，并就相关政策议题广泛向广大人民群众开放征询意见，为人民群众的声音进入决策系统提供制度化渠道，提升决策科学性和民主性。

三是依托信息技术赋能的人民利益表达机制。随着大数据、人工智能、区块链、云计算等信息技术的发展，政府决策方式也发生了革命性的变化，这对于政府民主决策来说，无疑提供了更加便利、更加高效的利益表达渠道，因而也成为公共政策制定中了解民意、吸纳民意的一种重要渠道。应通过技术赋能政府民主决策，为多元复杂的人民利益诉求进入政策议程提供更为高效的表达机制。

4.2 政策议题筛选机制

在实现人民利益充分表达之后，全过程人民民主的制度运行就进入政策议题的科学识别与有效筛选环节。由于人民利益诉求的多样性和复杂性与政策注意力稀缺性之间的张力导致议程设置具有不可避免的冲突性和选择性，因而把关系绝大部分人民群众切身利益的重大政策议题科学识别并筛选出来，是实现民主决策和科学决策的必经环节。当然，按照全过程人民民主的协商价值导向，应坚持在协商中筛选政策议题。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出，要探索制定并公布协商事项目录，即政府根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入目录的事项要进行沟通协商，未列入目录的事项则根据实际需要进行沟通协商。这份纲领性文件为建构政策议题筛选机制和明确政府决策的议题范围提供了基本的方向。按照政府层级原则，各级政府应根据不同的决策目标和决策范围来制定决策协商事项目录，精准识别关乎人民群众切身利益的政策问题。

中央层面的决策，应围绕党和国家大政方针、重大问题以及政治、经济、文化、社会和生态等领域的重要问题，制定公开政府决策协商事项目录，并通过党和国家的各种协商制度平台广泛开展协商，在决策之前充分听取来自社会各界和人民群众的意见。地方层面的决策，各级政府应以更好服务地方经济社会建设和民生改善为目标，以本级政府决策法定权限为依据，围绕所辖区域内的经济发展、社会与文化建设、公共基础设施建设、基本公共服务供给等事关人民群众切身利益的重要问题，制定公开政府决策协商事项目录，并通过各级政府所拥有的协商平台，在决策前广泛开展与人民群众充分协商的活动。基层社会层面的决策应以更好地解决人民群众的实际困难和问题为出发点，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，围绕本地区群众普遍关心的急难愁盼问题，制定年度决策协商事项目录，在决策之前积极主动与人民群众协商讨论。

4.3 协商互动引导机制

科学民主的政策议题筛选离不开充分的协商互动，而良好的协商互动也离不开有效的引导，尤其是在人民群众的民主意识尚未发育成熟的情况下，构建协商互动引导机制对于全过程人民民主的实践运行至关重要。各级政府应营造宽松的协商环境，积极引导广大人民群众参与民主决策和民主协商。具体来说，应当构建一套规范科学的协商互动引导机制。

一是提出协商动议。一项具体的政府决策民主协商活动的首要环节是提出协商动议，把拟协商的重要主题和主要事项提出来，并发起协商意向。提出协商动议可以通过两种方式进行：一种是由政府决策部门主动就关乎人民切身利益的重大决策事项提出协商动议；
另一种是由人民群众自发提出协商意向，政府决策者根据协商意向提出者的比例确定协商的规模和范围，并提出决策前的协商动议。

二是邀请参与协商人员。在政府决策的民主协商实践中，“由谁来协商”是一个需要思考的实践难题。为了确保政府决策民主协商的质量，应通过民主的方式确定协商人员和发言人选，就具体协商决策事项进行集中发言，将民意集中表达出来，以利于决策者吸纳。

三是明确发言流程。在具体协商过程中，为了保证机会公平和程序民主，应严格按照既定的发言流程进行。每次协商活动都需要确定一名主持人。就发言的顺序来说，为了保障政府决策者听到真实的民意，以“倒序”发言效果更佳，即由参与协商的群众代表首先发言，决策者后发言。每位发言者发言时间的确定，可以根据协商会议安排的总体时间、发言人数、议程安排来统筹决定，每个人的发言时间不宜过长。

四是协商互动环节。由于利益诉求的多元复杂性，决策协商的过程必然会产生利益分歧和政策偏好冲突，因而需要通过充分的讨论、互动交流来相互说服、相互理解，推动共识的达成。来自广大人民群众的声音可以在一定程度上修正决策者的决策偏好，同时决策者也可以就大家的质疑和不同的观点进行有效的回应，尽可能把最能反映民意的声音和问题纳入政府的决策议程，从而提升决策的合法性。

4.4 政策效应反馈机制

全过程人民民主的制度优势之一在于它不仅注重为解决人民关心的问题制定针对性的政策，而且更加注重这些政策是不是真正得到了执行。政策执行的效果如何，以及能否将好的政策转化为好的政策效果，关键在于政策执行过程中是否有良好的民主互动与效应反馈，尤其是“具有超大治理范围国家的治理效能实现高度依赖于政策执行中的互动”[28]。也就是说，在完成决策之后的政策执行环节，还需要构建科学民主的政策效应反馈机制，将政策目标群体对政策的感知信息及时反馈给政策制定者与执行者，这是提升政策效能的重要保障。

与传统公共政策过程理论主张“政治决定政策”不同的是，政策反馈理论强调政策本身对政策系统和政策过程也具有不可忽视的反作用。从政策反馈中的行动者来看，人民群众和政策精英分别扮演着反馈政策效应的权利主体和权力主体。对作为政策受益者的人民群众而言，一项具体的政策制定以后，便可以通过塑造人民的身份认知、政策态度、利益分配，以及赋予人民以相应成员资格的权利与参与机会，来反作用于政治本身。对于作为政策制定者与执行者的政策精英，初始政策的执行成效往往会影响他们对未来政策方案的认知与选择，进而影响新的政策议程设置。在这个意义上，全过程人民民主制度优势有效转化为国家治理效能，在很大程度上也依赖于政策精英与人民群众之间的政策效应反馈机制是否健全，这种政策效应反馈机制对于良好的政策执行具有重要意义。具体来说，一方面需要在政策执行过程中构建灵活的政策调适机制，赋予政策执行者一定的自由裁量权，使其可以根据具体的政策情境和政策目标需求与决策者进行协商沟通，并对政策方案进行适应性调整，保证政策执行在不违背上级要求的前提下更好地符合政策目标群体的偏好与预期；
另一方面还要在政策执行过程中建立健全协商互动与信息反馈机制，为政策执行者与政策目标群体之间架起互通的桥梁，以便政策执行能够根据目标群体的需求偏好与政策感知来修正完善政策方案，保证较好的政策效果。

通过以上人民利益表达机制、政策议题筛选机制、协商互动引导机制、政策效应反馈机制的系统化构建，可以较好地将全过程人民民主贯穿于包括一般议程、公众议程、政府议程，以及决策议程、执行议程和反馈议程在内的全链条式政策议程设置过程，从而使全过程人民民主的制度优势在公共政策过程的各个环节有效转化为国家治理效能。

全过程人民民主作为社会主义民主政治的本质属性，是以人民为中心的发展思想在中国特色社会主义民主政治运行与国家治理现代化实践中的生动体现。对于中国这样一个具有巨大人口规模的国家来讲，如何让全过程人民民主的制度优势有效转化为国家治理效能，是衡量国家治理能力现代化的重要评价标准。全过程人民民主与政策议程设置理论具有逻辑相通之处，二者均坚持问题导向的原则，即以人民需要为问题识别的起点，最后又止于问题的解决。政策议程设置理论以人民的利益诉求为逻辑起点，着力回答人民急需解决的问题如何进入党和国家决策议程，并在政策执行中不断反馈与修正完善，最终实现政策效果的良性循环。这为我们理解全过程人民民主的治理效能转化问题提供了一个非常有益的视角。全过程人民民主治理效能转化的基本路径遵循“权利—协商—合作”的逻辑，以人民合法权利为价值目标，以民主协商为关键环节，以合作治理为行动路径。在这一路径下需要回到政策议程设置的现实关怀，系统构建人民利益表达机制、政策议题筛选机制、协商互动引导机制、政策效应反馈机制，保障全过程人民民主的制度优势切实有效地转化为国家治理效能。本文的分析对于促进政策议程设置的理论创新有一定的启示，当然，基于此建构的全过程人民民主分析框架，还需要在具体的国家治理实践经验中得到进一步的验证与完善。

猜你喜欢议程协商全过程全过程人民民主与全过程民主立法公民与法治(2023年2期)2023-03-31土建工程中全过程造价管理的有效应用建材发展导向(2021年7期)2021-07-16德国《2010议程》议会辩论的话语分析山东农业工程学院学报(2020年12期)2020-03-19第六届全球深商大会议程经理人·深商(2019年4期)2019-09-10论协商实效与协商伦理、协商能力中央社会主义学院学报(2017年3期)2017-07-05Rheological Properties and Microstructure of Printed Circuit Boards Modifed Asphalt中国炼油与石油化工(2017年1期)2017-05-09让创新贯穿深化医改的全过程中国卫生(2016年3期)2016-11-12G20为推动落实2030年可持续发展议程注入新动力中国环境监察(2016年8期)2016-10-23以政协参与立法深化协商民主统一战线学研究(2016年6期)2016-08-23全过程造价管理模式下的工程造价控制探讨中国房地产业(2016年9期)2016-03-01