挪威深海矿产资源开采战略路径分析及启示

于莹 ,王春娟 ,刘大海

(1.自然资源部第一海洋研究所 青岛 266061;2.自然资源部海岸带科学与综合管理重点实验室 青岛 266061)

海洋蕴藏着几乎所有陆地上所需的各种资源,其中富含稀土元素的海底矿产资源具有极高的经济价值。近年来,挪威积极开展深海矿产资源开采能力建设,希望从海底打破稀土进口限制。2021年1月,挪威石油和能源部启动制定大陆架矿产勘探开发程序,预计最早在2023年向企业发放深海采矿许可证[1],发展速度远超其他国家,商业化开发有望实现。快速发展的背后是挪威多年来在深海战略政策、装备研发、科研项目、环保合作等多领域的坚实基础。本研究深入剖析挪威深海矿产开采的战略路径,研究挪威平衡商业化开发与环境保护的战略举措,与我国深海战略开展对比分析,明晰挪威深海采矿领域的特点与优势,以此为我国深海战略政策提供经验与借鉴,助力我国尽快实现“深海开发”。

丰富的石油和天然气资源是挪威最主要的国家经济驱动力。但近年“碳达峰、碳中和”国际压力不断加强,为了提高环保意识和贯彻“零排放”发展,挪威政府大力推动太阳能电池、风电、水力发电、新能源汽车等产业建设,相应的对稀土矿物的需求也不断加大。但挪威乃至欧洲大陆稀土矿产资源并不丰富,主要依靠进口。

稀土资源困境迫使挪威不断寻求新来源。目前已探明的深海矿物中富含铜、锌、锰、钴及其他稀土类高价值金属矿物,其中多金属结核、富钴铁锰结壳和多金属硫化物最具开采价值,而多金属硫化物正是挪威大陆架上探明最多的资源。自21世纪以来,挪威就在石油勘探的同时加速了深海矿物资源探索,在大陆架140～3 100 m 水深处发现了7个活跃和2个不活跃的热液喷口区,均富含金属矿床,有望成为未来稀土来源。相关研究也显示,挪威深海矿藏中仅铜和锌元素就多达2 170 万t 和2 270万t,具有极高的开发潜力[2]。

挪威政府近年来大力推动深海勘探调查,支持深海企业发展,积极组织参与科研项目,政府也提供了持续的经济支持与政策倾斜,从硬实力和软实力两个角度不断拓展国家深海事业。挪威目前已经掌握并且计划开采的富稀土沉积物区域主要为扬马延岛(Jan Mayen)和斯瓦尔巴群岛(Svalbard)之间的大西洋洋中脊周围,该区域距挪威海岸仅700 km,目前正在绘制海底潜在矿区图件,为后续矿区选划和商业化开采提供基础。

1.1 地质勘探先行,数据量质提升

挪威海洋石油勘探过程中曾发现过矿物结核结壳,但并未将其作为主要目标开展研究,然而多年的石油勘探基础为深海采矿提供了强有力的数据和技术支撑。2010—2016年,挪威石油管理局与挪威地质调查局、卑尔根大学(UiB)、挪威科技大学(NTNU)等高校和研究所开展的多次大陆架勘探中,围绕扬马延海脊进行的抓斗和浅钻采样均发现过富含稀土元素的锰结壳、多金属硫化物以及可能有大量铜、锌、银和金元素的矿藏[3]。

2018年8月,挪威开展了首个政府组织的海底矿产勘探测绘,并自此每年组织一次深海航次,获取了大量海底矿产数据,为商业化开采奠定了基础。勘探发现莫恩斯海脊周边90×35 km 的海床上,1 200～3 500 m 水深之间存在大量富含硫化物的砾石块[4]。2019年9 月开展的第二期莫恩斯海脊联合勘探中首次采用多台自主式水下航行器(AUV)同时运行,总共获取了3 900 km、水深3 000 m的海底地球物理数据。获得的样品与太平洋和大西洋锰结壳样品相比锂和钪元素均较多,具有极高的开采价值[5]。2020年10月,挪威开展的试采性探勘首次将连续油管钻井技术用于3 000 m水深的海底矿物开采,打破多项世界纪录[6]。

1.2 政企合作发力,占领技术高地

在几次深海勘探航次中,除搭载大学和研究所的科研人员外,勘探装备主要依靠企业支撑,并在政府公报和政策文件中强调宣传,从顶层规划—现场实施—舆论宣传—政策倾向等角度多方位支持企业参与。挪威深海政策的制定离不开企业支持,反之企业也能通过勘探航次快速获知国家政策并迅速反应,为深海转型打下基础。

挪威石油公司是首批开展深海勘探的企业,如Island Offshore、TIOS、Havfram 等,这些公司的海上石油勘探能力为拓展深海采矿业务奠定了基础,并取得了大量原始创新。如TIOS是3 000 m 深海连续油管钻井采矿技术的主要承担单位;Island Offshore于2021年新增了全球唯一一艘深水安装船,突破了深水铺锚需要两条船的限制。与采油相关的企业也纷纷拓展深海采矿业务,如挪威地震勘探服务提供商海鸟勘探公司(Seabird Exploration)于2021年上市了海底采矿公司“绿色矿产”(Green Minerals),预备在2026年建成生产线并投入生产,希望在获得挪威大陆架矿产调查、勘探和生产许可证基础上,进一步获取国际公海采矿许可。

挪威深海AUV、遥控无人潜水器(ROV)等先进勘探仪器设备全球领先。康斯伯格(Kongsberg)是全球最先进的AUV 品牌,旗下的哈金系列(Hugin)AUV 最大作业水深达4 500 m,连续作业时间达15天,在全球海事、军工、能源领域应用广泛,挪威历次深海勘探中的水下调查装备均为该系列产品。美国水下工程公司Oceaneering在挪威设立分公司,专门为大陆架矿产资源开发构建了完整的岸基—水面—水下传导运输系统。美国海底探测公司Ocean Infinity、加拿大海洋地球物理公司Ocean Floor Geophysics也参与了2019 年大陆架勘探航次,为海底作业、传感器集成设计、数据处理等海洋地球物理数据的采集和分析提供服务。

但深海采矿企业运行和获利仍面临巨大挑战。太古海底公司(Swire Seabed AS)是挪威海底采矿的先驱企业,2018年参与了挪威首次政府组织的大陆架勘探,但2020年2月该公司已宣布关闭。这不是首个以失败告终的深海采矿企业,因此更多企业对是否开展深海采矿业务持观望态度,如挪威最大的能源公司Equinor和以石油为重点的投资集团Aker尚未表态是否参与深海采矿。与此同时,深海采矿仍面临一系列装备技术缺口,如装备续航能力有限、矿物提升和萃取技术难以突破、大深度规模化机器仍需研发、海面支撑船与沿岸保障也需加强等。

1.3 拓展国际合作,注重深海环境

挪威近年来积极主导和参与了大量深海资源探测和海底环境类科研项目,更将科研成果运用到了国际规则制定当中,为拓展挪威深海技术,加深深海环境认知,参与甚至主导国际深海规则制定奠定了基础。

在国际合作项目领域,除参与IOC-UNESCO、GOOS-IPCC等大型全球海洋科研合作外,挪威还参与了欧盟“地平线2020”(Horizon 2020)深海相关项目;“欧洲战略能源技术计划”(SET plan)中减排低碳项目;“健康和具有生产的海洋联合方案倡议”(JPI Oceans)项目;“深海资源开发的影响管理项目”(MIDAS)等。

“深海和海底前沿项目”(DF3S)由德国牵头,挪威特罗姆瑟大学参与,执行期为2010—2012年。该项目主要通过海底钻探和取样,对深海生态系统、气候变化、地质灾害和海底资源开展研究。项目中强调了科学与政策的对接,但相关成果中却多注重科研层面,在政策支撑领域成果较少。

“蓝色采矿”项目承接DF3S,由荷兰牵头,挪威科技大学参与,专攻深海硫化物矿床和锰结核资源,在矿物提升技术方面有较大创新,研发了垂直水力运输设备、立管和水下泵运输模拟、传感器,以及欧洲最大的深海采矿垂直运输测试钻机,对于海底硫化物的勘探评估等起到了关键作用。

JPI Oceans设立的“深海采矿的生态研究”项目主要围绕深海采矿对环境的扰动影响研究,是迄今为止参与单位最多、投入力量最大、持续时间最长的欧盟深海科研项目,是深海自然科研向政策转化的典型案例。该项目有两期,经费额达2 290万欧元,均为德国牵头主持。第一期为2013—2017年,挪威斯塔万格国际研究所、挪威科技大学、卑尔根大学地球生物学中心参与。第二期为2107—2022年,挪威共5家单位参与。该项目对深海矿物开采导致的生态系统、沉积物、底栖生物和噪声等多方面影响开展了大量研究。成果包括:建议在C-C区建立特殊生态系统保护区;对深海采矿进行空间规划,并开发新设备以减少环境影响;确定生态系统健康指标和对环境“有害影响”的阈值;环境和社会风险评估需要纳入深海立法。相关成果应用于国际海底管理局(ISA)开采规章制定、环境影响评价规章制定等多个国际海底管理政策中。

“深海资源开发的影响管理项目”(MIDAS)由英国牵头,挪威共4家研究所和大学参与。其最突出的特点是在科学研究的基础上,与工业、商业部门和其他科研项目开展了大量合作,提供海底采矿可能性分析。该项目的考察区包含欧洲海域、大西洋洋中脊、太平洋中部C-C区等,其中秘鲁盆地和C-C区的科考是与上述“深海采矿的生态研究”项目合作进行的。此外,项目在加那利群岛、Palinuro海山、挪威峡湾和西班牙Portmán湾等地也开展了采矿影响试验。

“蓝色结核”项目则由荷兰牵头,挪威科技大学参与,项目致力于开发高自动化和可持续的深海采矿设备,促进多金属结核商业化开发。该项目设计开发的“阿波罗II”号深海结核采矿车在3 000～6 000 m水深具有每年200万t的开采能力,拥有将沉积物分离、破碎、分级以及结核原位处理能力,对环境影响较小,已完成海底试采。采矿车的设计、试验和环境影响研究为相关立法、规章、标准等制定起到了关键作用。作为该项目的延续,2021年年底,欧盟开启了为期2年的“金属对深海微生物群落及其功能的影响”项目,预算为14万欧元,主要研究深海采矿带来的重金属暴露对微生物生长、代谢和生物多样性的影响。

除参与欧盟设立的科研项目之外,挪威政府也主导设立了深海采矿项目。为开发挪威峡湾矿产资源,平衡环保争议与海洋资源,2020年挪威研究委员会(NRC)设立了110万欧元,为期3年的深海稀土基础研究项目[7]。该项目由挪威SINTEF 研究所承担,德国、丹麦参与,主要研究挪威3个峡湾的稀土元素分布情况、人类活动造成的稀土元素释放在海洋生物中的累积,以及重要经济鱼种中稀土元素富集所带来的影响等[8]。此前,挪威研究委员会也批准过挪威科技大学的莫恩斯海脊金属硫化物研究项目。

1963年,挪威出台法律规定挪威大陆架上所有天然矿藏的勘探和生产权属于挪威王国,只有挪威国王(授权挪威政府)有权发出勘探和生产许可。成立于1972年的挪威石油和能源部下的挪威石油管理局(NPD)是海上采油的主管部门,于2017 年4月1日被授予勘探和开采挪威大陆架资源的行政管理职责。海底勘探航次、矿藏图件绘制、开发许可证以及相关法律制度建设也由该部门负责。

挪威的深海采矿政策制度基本源于其海上石油开采制度基础,并随“国家海洋战略”、《海底矿产法》、“综合海洋管理计划”等政策文件的出台不断完善。值得注意的是,挪威目前勘探的海底矿产资源均在挪威大陆架范围内,未在公海区域实施,不受ISA 管控制约。这也是挪威能够如此迅速地推动深海采矿规章制度的重要原因。

2.1 首部国家海洋战略奠定深海事业基础

2017年挪威首次制定并公布了题为“新的成长,历史的骄傲”的国家海洋战略[9]。该战略分为传统海洋产业发展情况、未来海洋产业展望与管理规章制度三大板块,其中多个章节提到了海底矿物开采,认为其具有极高的发展潜力,并在经济增长、企业推动、管理制度、科技创新等各方面予以高度重视,对制度建设提出了明确要求。

在产业发展领域,海底采矿被列为“其他以海洋为基础的增长型产业”,认为挪威大陆架矿产资源是重要发展方向。勘探、开采和加工面临的技术壁垒和未知的经济效益是影响产业发展的最大原因,环境影响评估也是决定产业成败的重要因素。因此,挪威政府做出科研和装备两方面承诺:首先要加强海底地质勘探,绘制潜在矿产资源图;其次将加强技术手段与装备力量,不断发展勘探技术、矿物萃取技术、大深度装备研制,加强海上船只与岸基保障支持。同时,明确提出深化科研院所和企业合作,构建海洋地质数据库,并加强海底采矿的环境影响研究。

在管理制度方面,挪威正在运行的大陆架资源开发规章并未包含海底矿产,相关许可制度也尚未出台,亟须构建规章制度和监管框架。此外,战略指出海底采矿管理规定需要确保与其他挪威海洋产业保持良好合作,对环境影响有更深入的了解,并承诺拟订挪威大陆架矿产开采条例提案。

该文件是挪威深海采矿的首份顶层规划,标志着深海采矿上升为国家级战略。文件整体对深海采矿的态度以促进发展和未来展望为主,深海环境保护仅一笔带过,相关承诺也未明确时间节点,未作出实质性承诺。

2.2 “蓝色机遇”国家海洋战略提出商业化开采

2019年3月,挪威更新了国家海洋战略,题目为“蓝色机遇”[10]。这份战略中“海底采矿”一词出现的频率较上一部少,但其规划目标与规章制度更加明确,大多围绕《挪威大陆架矿产活动法》(以下简称《海底矿产法》)展开讨论,并首次提出了商业化开采。

该战略开篇章节“面向未来的海洋产业”中,着重强调海底矿产的高经济价值,并指出政府正在绘制挪威大陆架海底矿物资源潜力图。法律制度建设方面,挪威正在快速推进管理框架,《海底矿产法》已通过议会并即将生效,未来将以无害环境和可持续的方式进行勘探和开采。战略文本最后,政府承诺将提供“可预测的管理框架”,为新兴的可持续海洋产业制定良好的法律和监管框架,提供健全和可预测的管理。此外,挪威承诺将在《海底矿产法》的规定下,开放部分大陆架用于商业开采。

可持续的商业开采是本部海洋战略中的重要创新。一方面显示挪威深海采矿已经具有产业雏形,能在短短两年间由行业展望发展为推动商业开采落地;另一方面,不断强调的“可持续”也体现了挪威重视深海采矿的海底、水体环境及生境影响,尤其注重对其他海洋环境要求较高行业的影响,如捕捞业、养殖业等。

2.3 《海底矿产法》规范商业开发

2019年7月1 日,挪威《海底矿产法》正式生效。该法律适用于海底和地下矿藏的勘探、开采等相关活动,包括挪威内水、领海和大陆架上的矿藏,以确保相关活动及资源管理的安全、环保、可持续和可获利。资源管理权由挪威石油和能源部行使,且不适用于石油勘探生产或海洋矿产科研。

该法律的制定明显基于现行的挪威大陆架《石油活动法》,其条文框架、监管体制、惩罚机制等都与其高度相似。如审批程序与《石油活动法》完全一致,需先由石油和能源部开放相关海域并进行环境影响评估,然后才能颁发生产许可证。2021年1月12日,石油和能源部首次提交挪威大陆架矿产开采活动影响评估提案,并设置了3个月的公众咨询期,社会公众和相关企业、组织等均可参与,但后续没有公布咨询意见。矿产活动许可证则需要公开招标,分为两种,分别是勘探许可证和生产许可证。前者期限为5年,同一海域可多家单位共同勘探,调查结果需上报并公布;后者期限为10 年,到期后可以申请延长最多20年,被许可单位拥有该海域开采专有权,但也必须履行相应的义务,包括环保、监督。

《海底矿产法》第八章中特别提到了向挪威渔民提供赔偿的规定。因采矿活动占用渔场、造成污染、产生废物或放置设施导致渔民产生损失的,应给予相应的经济赔偿,7 年以上的损失不予赔偿。该法条是全球首个明确深海采矿经济损失赔偿范围和赔偿年限的条文,是商业化开采制度建设的重要一步。该条款体现了两大创新性:一是参照挪威《民法》中的侵占赔偿制度,划定深海采矿的赔偿范围与赔偿年限,既对采矿企业提出了规范,又对渔民的权益提供了保障,是深海采矿制度的先驱;二是体现了全水域一体化的制度建设方向,将“水体—生物—海底”统一管理,符合全海域综合管理、统筹发展的思路。

《海底矿产法》的生效对挪威推动深海采矿具有重要意义,为商业化开采提供了必要的法律框架与执行原则。该法案一方面体现了挪威多年海上采油的经验在深海采矿领域得到了发挥;另一方面也体现了挪威政府希望通过该法案保障产业发展,是挪威领先全球实现深海采矿的重要举措。《海底矿产法》的出台为各国深海采矿法提供了良好借鉴,尤其是创新提出的侵占赔偿和全海域统一管理的制度设计,为深海采矿法律制度设计提供了全新思路。

2.4 《挪威综合海洋管理计划》注重深海采矿环境影响

2020年4月24日,挪威政府公布了《挪威综合海洋管理计划》(白皮书),重点强调构建基于生态系统的综合海洋管理,在提供经济、产业价值的同时要保持海洋生态系统的结构、功能、生产力、多样性和可持续性[11]。其中深海采矿内容主要通过发展新兴产业和减轻气候变化两个角度进行了阐述。

从经济与产业角度来看,海底采矿与海上风电、海底碳储存等是挪威新兴海洋产业,具有相当大的市场潜力。《挪威综合海洋管理计划》中大篇幅介绍了挪威大陆架上热液喷口区附近以微生物、海绵和其他滤食动物为主的独特生态系统,认为其具有极高的基因研究价值,将针对不同区域开展相应的生物勘探和基因研究。尽管深海采矿对环境的潜在影响存在不确定性,但《挪威综合海洋管理计划》并未表露出将减少海底采矿以保护深海生境的意向,仅提到将依据《海底矿产法》对相关采矿活动进行环境影响评估。

《挪威综合海洋管理计划》从减轻气候变化影响、减少碳排放角度强化了深海采矿的重要性。稀土是发展绿色经济,实现能源转型的关键,稀缺的稀土资源已经成为挪威绿色发展的掣肘。深海资源是挪威获取稀土金属元素的重要潜在来源,能够实现绿色技术所需金属和原材料供应的多元化,因此开发深海稀土资源也成为加速挪威绿色能源技术发展的原始动力。

环境影响是决定深海采矿能否推动的最重要因素之一。挪威深海战略正通过一系列政策文件的颁布逐渐转变,从推动商业化开发转换为注重环境管理的可持续开发。挪威不会放弃大陆架上的稀土资源,深海资源商业化开发必将成为现实,但挪威也将不断提升产业中的环保分量,加强采矿的环境影响认知,形成兼顾产业发展与绿色环保的可持续深海采矿发展路线。

2.5 双多边发展引领深海国际规则制定

挪威没有申请国际海底矿区,但十分关注国际海底矿物开采规章制度进展,积极参与相关活动,不断提升深海领域影响力。在ISA 理事会5 个大组别中,挪威属于E 组,是按照地区公平分配原则,由非洲、亚太地区、东欧、拉丁美洲、加勒比地区、西欧和其他地区选出共18名成员国组成。该组别在ISA 理事会中的影响力较小,挪威转而推动ISA 高级官员任职。2021年3月,挪威石油局高级地质学家哈拉尔德·布雷克被选为ISA 法律和技术委员会(LTC)主席[12]。LTC在ISA 中承担着授予和跟踪国际海底矿物勘探和生产许可证的职责,在深海采矿法律规章、管理制度、许可办法、环境影响评估等多方面具有决定权。该委员会也是目前正在制定的《“区域”内开发活动规章》的牵头部门,对全球深海采矿发展方向起到了决定性作用,是未来深海资源开发的关键。

2020年8月18日,挪威石油与能源部与美国内政部签署合作谅解备忘录,未来将在远洋油气、远洋风能和海底矿产资源方面加强国际合作,包括科学与技术交流、研究和技术发展等[13]。双方将保持定期联系,交流海上资源开发相关的经验、最佳做法、政策和监管举措等。这是挪威首次在深海采矿领域与其他国家签署协定,是挪威寻求他国同盟以推动商业化采矿的重要标志。

同为深海采矿先驱国,我国一直积极探索深海勘探与开发,部分领域已迈入了世界前列。中国与挪威深海采矿战略路径中有较多重合点,但受地理区位、政策配套、环境影响等诸多因素制约,两国战略路径发展方向和实现途径存在较大差别,商业化开发道路仍面临阻碍。

3.1 工程装备为深海开发基石

工程装备是深海资源勘探开发的最基本保障,也是体现国家深海能力的最具体指标。当下深海资源开发进入了由勘查到开采的过渡期,深海采矿技术面临大量空白,率先开展相关设备研发是参与深海国际竞争的重要基础与绝对优势。中国与挪威两国均拥有深海探勘尖端装备,但由于勘探对象、资源情况、目标海域等不同,发展方向存在差别。

我国深海装备主要集中在大深度、高精尖的载人深潜器和深海机器人两大领域。前者已经获得过多次世界下潜纪录,如“蛟龙”号、“奋斗者”号、“深海勇士”号等;后者也拥有大量自主创新技术,如“潜龙”号系列AUV、“海马”号ROV、“深海热液探测AUV 系统”“海翼”系列水下滑翔机等。挪威几乎没有开展载人深潜器研发,但在深海探测AUV 和ROV 领域拥有近乎垄断性优势,并在愈演愈烈的深海国际竞争中占据一席之地。这主要取决于中挪两国勘探海域差别。我国深海资源勘探海域几乎全部集中在太平洋和印度洋海底矿区内,深度大、环境复杂、未知领域多,需要大量探索与科研类装备,与资源开发装备间存在区别。挪威海底资源勘探集中在其专属经济区内,该区域已经拥有大量本底数据,因此装备更多服务于精细化资源探测、评估与开发。

在应用层面,我国深海装备几乎全部服务于科研探索,核心技术和制造几乎全部为国家科研院所和军工院所掌握,市场应用率和出口率较低,难以开展商业化应用。目前仅有少数应用于商业用途的小型、微型水下机器人,相关产业链存在大量缺口。相较而言,挪威的深海探测装备已得到大量实践应用,既掌握核心技术,又把握全球市场。此外,国际深海勘探开发的相关标准、规则等也都基于现有的深海工程装备能力,挪威在该领域具有绝对发言权,是深海资源开发标准的制定者和得利方。

3.2 法律政策方向不同

2016年5月1日,我国施行了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》),是奠定我国深海法律制度的基石。我国《深海法》与挪威《海底矿产法》存在显著差别,未来发展与完善方向也有所差异。

在适用范围上,我国《深海法》为国家管辖海域以外的海床、洋底及其底土,需满足《联合国海洋法公约》中“人类共同继承财产”的要求,因此多次提到国际合作、和平利用、保护人权等,是履行国际义务,顺应国际立法趋势的重要体现。挪威《海底矿产法》仅适用于管辖范围内底土,规避了国际公海的种种限制,无须回应国际法规则中相关规定,也是其能够迅速推出的主要原因。

在规范对象上,我国《深海法》制定的一大目的是阐明深海活动中政府、公民、法人及其他组织以及ISA 之间的关系,在调查、勘探和开发不同阶段三者法律地位的变化,充分考虑了与国际先行海底管理体系的衔接问题。挪威《海底矿产法》则对开发商的行为做出了明确的规定,包括所需流程步骤、实施措施等,规范了监管部门的管理内容,是落实商业开发的重要依据。

与20世纪80年代美国和日本等先后颁布的深海采矿法不同,我国《深海法》和挪威《海底矿产法》都是在探勘科研有初步成果后再开展制定,立足于最新的科研成果并在实践基础上不断验证修订,具有极高应用价值。但我国《深海法》对商业开采没有明确的规定,约束力和可实施性有限,未来势必要在资源开发领域进行补充与完善。挪威立足于《石油活动法》颁布的《海底矿产法》具有极高创新性,对深海采矿的商业化发展提供了更加明确的法律框架与执行准则,其中部分制度设计为相关法律制定提供了全新思路,值得借鉴。

3.3 环境保护成为开发关键

深海生命过程特殊,生境复杂多样,人类对深海的认知尚不健全,环境问题是深海资源开采的最大争议焦点,中挪两国共同面临着国际环保组织对深海采矿的强烈反对。2021年4月12日,包括世界自然基金会(WWF)、绿色和平组织(Greenpeace)在内的6个环保组织签署了联合声明,呼吁挪威停止深海采矿,这是为数不多的国际组织联合声明反对单一国家开展深海采矿的案例[14]。2021年3月,WWF、太平洋岛国非政府组织联盟(PIANGO)等共5个环保组织就公开发布过一份联合声明,希望停止管辖外海域深海采矿,包含太平洋C-C 区。与此同时,WWF 也与谷歌、宝马、沃尔沃和三星SDI签署协议,不开发、不使用,也不会为海底采矿提供资金支持[15]。这些环保组织具有较高影响力,且发声渠道多元,在媒体上的煽动性和呼吁能力也较高,因此产生的舆论效果也远高于政府文件或科研成果。

面对愈演愈烈的深海环保诉求,中挪两国愈发重视环境友好的深海开发。我国一直将环境保护作为深海探索的重点,并发起了一系列国际科研项目。1996年我国就发起了深海环境“基线自然变化研究(Nature Variability Baseline Study,Na VaBa)”计划,长时序调查与监测大洋矿区及邻近海域自然基线,是ISA 的重点国际合作计划之一;2017 年7月我国发起在西北太平洋富钴结壳海山区和印度洋中脊区域设立“区域环境管理计划”(REMP)倡议并举办多次研讨会,成果在ISA 技术报告中发布;在深海调查航次中开展了多次生物基因资源的取样、分离和潜力评估工作,围绕洋中脊热液生态系统保护等也举办了多次研讨会。我国致力于研发环境友好的深海多金属结核采矿系统,并开展了全过程、长时序的试采环境监测工作,以有效减轻对深海环境的影响。我国正在建设一系列深海科研机构,包括海洋微生物资源库、深海基因库、深海大数据中心、深海标本样品馆等,促进深海资源保存与利用融合发展的深海技术。政策文件中也在不断强调对深海环境的重视,如《深海法》除专门规定深海活动的环境保护制度一章外,其他章节也有相关条款与规定。

早期挪威政府仅将深海采矿作为具有极高发展潜力的新兴海洋产业,希望快速推动落实。但挪威不断转变政策方向,丰富深海采矿的内涵与功能,加大减轻环境扰动影响研究项目的投入力度,突出基于生态系统的综合管理,更不断强调稀土资源在绿色能源、清洁技术、减缓全球气候变暖中的重要作用,强化稀土资源的稀缺性与重要性。面对众多国际反对声音,挪威政府始终保持积极的态度,并多次表示深海采矿是推动挪威引领全球能源产业的关键环节,承诺通过循序渐进的方式达成深海资源的可持续开发。挪威在国际组织中也积极推动深海采矿,如包含挪威首相在内的可持续海洋经济高级别小组(Ocean Panel)编纂的“海洋可再生能源与深海采矿在可持续发展未来中的角色”蓝皮书中提到,在通过环境影响研究后,仍然可以开展商业化深海采矿。

整体来看,中挪两国对海底资源的判断已从单一资源属性提升至国家战略高度,两国均是在先进的硬件装备基础上,紧密结合制度设计与科研勘探,将环境保护作为重点不断推进国家深海战略。挪威产业-科研-政府合作密切,开创了管辖海域内海底采矿法律制度,率先为深海采矿商业化提供了实现可能,同时积极争取国际深海竞争主动权与话语权,已在商业化开发与环境保护中找到平衡点。未来,挪威将不仅在深海采矿领域占据有利地位,且有望在全球稀土市场和关键资源供求中掌握主动权。

作为全球稀土出口量最大的国家,也是国际海底矿种最全、矿区最多的国家,实现深海采矿是我国践行“海洋强国”的必经之路,更是储备战略性关键矿产,稳固我国稀土大国地位的必然举措。挪威深海采矿发展为我国深海战略制定带来以下几点启示。

4.1 加快深海产学研深度合作,带动新兴产业发展

深海采矿是海洋前沿科技的集合,涉及评估、勘探、开采、运输、环保等方面。我国部分深海探测与科研装备已经走在世界前列,但海底矿产开发装备少,全球市场采用率低,且仍有部分关键核心技术未能掌握。应加快深海采矿产学研合作,以市场为目标研发和应用环境友好的深海采矿装备,抢占深海采矿技术装备高地,拓展深海采矿的国际标准、国际方法学等规则制定。同时,发挥深海新兴产业巨大的带动作用,打造完善深海产业链,打破国外品牌技术垄断,为我国“深海开发”提供强有力的支持。

4.2 以《深海法》为基石,构建深海采矿产业政策

法律是先行基础,采矿活动的具体开展仍需要大量政策、规划、标准等为补充。可借鉴挪威深海采矿法律架构,在管理机构、实施规定、处罚措施等领域参照现行海上采油法,补充制定深海矿产开采法律框架与执行准则。从国家海洋战略、深海产业规划、海域管理白皮书等多角度共同入手,建设深海资源开发制度,贯彻全海域一体化管理理念;打通科研成果向政策制度转化路径,以陆海统筹为指导,加强稀土产业陆海联动,协同构建基于科研成果的、全面可落实的深海采矿产业政策。

4.3 加强深海环境保护研究,打造环境友好的深海开发路线

我国已成为国际海底资源开发的先驱投资者,未来势必成为海底矿产开采先驱国,面临更多的国际压力与挑战。深海开发与环境保护的协调已成为一项迫切任务,更是国际社会对我国施加压力的主要着力点。设立深海环境国际合作研究项目,强化深海生命探测、海底数据获取、深海基因数据等成果共享,深化科研成果国际输出;依托我国深海科研机构与深海探测装备,将我国打造为全球深海技术平台,推动以深海环保为目的的勘探研究,打造环境友好的深海开发路线。

4.4 把握深海国际机制,争取深海国际规则主动权

目前全球深海规则制定多依靠国际机构,以国际社会成员之间的合作与对话为主,强调和平、合作、和谐的国际关系。作为深海国际机制的重要成员,以我国深海矿区为基础,推动研究成果向深海国际规则转化,提升我国深海国际事务影响力;向深海国际机构输送高级别人才,发出更多中国声音与中国智慧,解决中国在国际社会面临的现实压力,减少对外摩擦可能性,化解国际社会的无端猜测与舆论压力,在深海国际治理体系变革中发挥引领作用。

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