碳捕集与封存技术实施中环境侵权的法律救济研究

赵鑫鑫

内容提要 “双碳”目标的提出和落实推动了碳捕集与封存技术的迅速发展，但技术实施中不容忽视的环境风险需要明确有效的法律救济机制。在降低和减少该技术的负面效应，平衡公共利益与私人利益方面，美国的妨害诉讼理论以及气候变化诉讼中采用司法审查的做法具有借鉴意义。为在该项技术大规模示范与产业化集群建设中争取最大减排效益，同时充分保障公民的合法权益，我国应当着眼于提高法律救济的实效，将该项技术纳入实现“双碳”目标的整体治理框架中，通过司法路径和行政路径，在更为宏观的层面完善和优化环境侵权的法律救济机制。

2020年9月，习近平在第七十五届联合国大会上提出了“双碳”目标愿景。这不仅是我国积极参与和引领全球气候治理，构建人类命运共同体的庄严承诺，也是贯彻新发展理念，着力解决资源环境约束问题，实现中华民族永续发展的重大战略决策。实现“双碳”目标，是一场广泛而深刻的经济社会的系统性变革，对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求。“十四五”时期，我国“双碳”目标的落实，对环保技术的研发应用提出了更加迫切的需求。而建立绿色低碳循环发展体系、实现气候减缓的目标，则有赖于碳捕集与封存(carbon capture and storage, CCS)、可再生能源、核能、终端燃料转换等先进环保技术的运用与推广。碳捕集与封存技术，是国际能源署认为可以最低成本降低化石燃料电厂碳排放的关键技术方案，与其他减排技术相比，具有减排潜力巨大、与化石能源系统结合良好、能有效配合新能源与可再生能源体系的发展等独特优势。目前，该项技术已在世界许多国家付诸实施，截至2020年12月，全球共有65个碳捕集与封存技术应用的商业设施(其中中国6个)。①我国碳捕集与封存技术发展迅速，2021年2月，国务院发布《关于建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出要推动能源体系绿色低碳转型，开展CO2捕集、利用和封存试验示范。目前，该项技术已在19个省份付诸实施。然而，这些核心环保技术的大规模应用，都存在一定的安全风险，②就碳捕集与封存技术而言，在其运行和实施的各个阶段，压缩设备、运输管道、注入和封存地点等都有可能发生CO2和相关化学品的泄漏问题，给周边居民的健康及当地生态环境造成不利影响。如果在海洋进行封存，还可能给海洋生态环境带来不利影响。

有关碳捕集与封存技术实施中的环境侵权问题，主要是指在运用和实施该项技术的过程中由于污染环境、破坏生态，被侵权人的人身和财产权利受损以及环境和生态遭到损害而产生的法律救济问题。由于侵权责任主体、损害后果、致损因果关系的不确定性，以及诉讼过程中对涉及的各类前沿专业问题的解释与证明，增大了这一技术应用在发生侵权时进行司法救济的难度。对碳捕集与封存技术的应用进行法律规制，完善救济制度，就是为了最大限度地避免技术实施带来的环境风险和负面效应，平衡各方利益，为该项技术及其他前沿环保技术的发展提供保障。从该项技术发展的成熟程度和市场化程度来说，美国无疑处于世界领先地位。其处理环境侵权的妨害诉讼中适用的利益衡量原则、司法救济的方式以及对气候变化诉讼的处理方式，对于我国处理相关侵权纠纷亦具有重要的借鉴意义。本文拟以美国环境侵权的法律救济为切入点，对我国实施碳捕集与封存技术造成环境侵权的法律救济问题予以探讨。

1.妨害理论的适用与利益衡量原则

在司法裁判中，妨害理论是美国法官处理环境侵权案件的主要法理依据。有相当一部分美国环境法学者认为“美国现代环境法最深的根源在于妨害原则”，而“妨害理论及判例法是现代环境与能源法的普通法基础”。③妨害损害赔偿之诉起源于中世纪英国，随着普通法的发展及衡平法与普通法的融合，由妨害引起的损害赔偿诉讼被区分为私人妨害诉讼和公共妨害诉讼。私人妨害诉讼主要涉及对土地私人利益的侵扰，比如噪音、气味、震动等不可量物带来的侵扰，旨在保护权利人对土地的使用和用益利益。如果这种侵扰存在过错，或者是一项异常危险的活动而应当适用严格责任,损害的严重程度远大于行为者行为的效益，或者行为所带来的损害须付出巨大的经济利益方能补偿，那么这种侵扰就是不合理的，属于一种妨害行为，受害人或受害人代表可以提起损害赔偿或侵害禁止之诉，借以排除这种侵扰，维护自身的环境权益。而公共妨害诉讼则主要涉及公众的共同权益或社会的普遍利益。④根据美国《侵权法重述第二版》第821B条的规定，公共妨害是对一般大众公共权利的无理干扰。判断是否构成公共妨害，主要是看该行为是否涉及对公众健康、公共安全、社会安宁、社会舒适或公众便利的重大干扰；
或者该行为是否为法律、市政法令或行政法规所禁止；
或者该行为是否具有持续性的特点，造成了永久性或长期的影响，并且行为人是否知道或有理由知道该行为对公众权利造成重大影响。⑤如果符合这些条件，该行为就构成公共妨害。公共妨害之诉突破了传统私人妨害诉讼中对不动产相互毗邻的要求，妨害的形式除了包括直接污染和危险，亦可包括二次污染、复合污染以及间接危险。在公共环境权益的维护上，代表社会公众的市政府或其他政府机关、受到特别损害的当事人、一般公众的代表、公民诉讼中的公民，在符合法律规定的条件下，都具有公共妨害的起诉资格。

利益衡量原则是美国妨害诉讼中奉行的主要司法方法，该原则强调法官在处理两种或多种利益冲突时，应运用实质判断的方法，去判断哪一种利益更应受到保护。认定被告的妨害行为是否成立，一个重要的判断依据就是被告可否采取措施避免该行为的发生。如果采取相应措施对于被告来说并不产生较高的成本支出或存在较大困难，而被告没有采取，则原告指控的妨害就是成立的；
如果被告为避免妨害行为的发生需要付出较大代价或存在较大阻碍，那么被告的行为将不构成原告所指控的妨害。妨害行为认定后，法官还需综合考量被诉妨害行为的效益、原告和他人遭受的损害以及其他相关事项，以决定被告是否要对原告所遭受的损害进行赔偿以及原告是否有权诉请法院禁止对其造成妨害的行为。基于利益衡量原则，法官在进行判决时，不是直接通过法律规定得出结论，而是首先通过利益衡量得出结论，然后再从法律条文中寻找依据，以便使结论正当化或合理化。⑥例如，在1970年Boomer v. Atlantic Cement Co.案件中，被告在Albany附近经营一家大型水泥厂，邻近的土地所有人提起了禁止令和损害赔偿诉讼，指控水泥厂产生的尘土、烟雾和震动对他们的不动产造成了损害。法院尽管认定了妨害事实的存在及原告所受到的实质性损失，但仍然拒绝发出禁止令，理由是妨害产生的经济后果与禁止令产生的经济后果存在巨大差别。在法官看来，不仅要审慎对待原告受损害的程度及水泥厂对区域环境的影响，也要考量水泥厂带来的经济效益和水泥厂员工的生计。

从制定法的角度来看，无论美国联邦还是各个州，对碳捕集与封存技术的专门规制都非常有限。诸如《安全碳存储技术行动条例》《碳捕获、运输与封存指南2022》等，主要是联邦层面以标准的形式提出的技术要求。而在侵权纠纷的处理上，仅有少量与CO2封存有关的免责条款，旨在鼓励该项技术的实施。比如，美国众议院2006年就曾考虑通过一项法案，授权一个专门基金用于未来发电项目，以显示包括碳捕集与封存技术在内的先进清洁煤炭能源技术在发电领域进行商业应用的可行性。该项法案中一个备受质疑的条款就是允许相关财团及其成员公司在无过错条件下可以对封存物质泄漏导致的损失免责。如果存在重大过失和非故意不当行为，承担民事责任的赔偿额也限制在5亿美元以内。⑦一些地方为获得项目投资和拉动经济发展，也通过免责条款的制定开展“逐底竞争”，如伊利诺伊州和得克萨斯州相继规定，除非CO2泄漏是由于运营者违反了关于碳捕获和封存气体存储的州法律或联邦法律，否则将不会承担赔偿责任。由于州和联邦层面的法律规制非常有限，使得碳捕集与封存技术项目的运营者获得了非常宽松的免责条件。

在此情况下，妨害理论及利益衡量原则在环境侵权领域的适用，成为权衡碳捕集与封存技术的潜在环境风险和社会效用，给予被侵权人及时有效救济的重要途径。在碳捕集与封存技术的实施过程中，由于CO2的转移及泄漏对周边生态环境及居民健康所造成的损害，亦可以构成美国普通法中的私人妨害或公共妨害。当事人可以通过判决获得赔偿，且CO2封存行动也可能被禁止。虽然CO2短期内大量泄漏导致的损害后果及其因果关系的证明难度较大，但根据妨害理论，双方举证的焦点集中在“侵犯行为”的“合理性”上，损害后果及因果关系并不需要精准证明。根据美国《侵权法重述第二版》第826、第827及第828条的规定，对“合理性”的认定包括社会价值、适用性、可预防和避免的措施以及成本等多项考量因素，这就留给法官相当大的裁量空间。另外，在妨害之诉中，“即使被告的行为是合理的，但是故意干扰原告对财产的使用行为却可能是不合理的”。⑧也就是说，即使CO2的封存项目获得了联邦和州法律的许可，项目方也可能由于损害的发生而承担以禁令或金钱的方式对原告的救济。由此，在碳捕集与封存技术应用项目具有合法许可的前提下，对CO2长期储存负有责任的当事人依然可能会因为私人妨害之诉或公共妨害之诉，对于修复费用、私人或公共财产价值的减损、利润损失、人身伤害以及其他由于CO2泄漏所导致的人体健康损害和环境损害承担赔偿责任。

除损害赔偿外，在具体的救济方式上，法院会谨慎地平衡碳捕集与封存技术项目的重要作用和原告所遭受的损失，并在判决中更多考虑在项目运营方对损害进行赔偿的前提下，允许CO2的继续封存。美国工业革命时期，推广新技术的工厂往往因为妨害私人和公众的利益而成为污染诉讼案件中的被告，由妨害引起的损害赔偿大多得到了法官的支持。但是，随着技术的发展与其社会效益的显现，法官的立场也有所转变,并非总是支持原告有关妨害成立的诉求。即使缺乏处理新技术应用侵权的先例，法官对于新技术的应用和推广也会采取审慎的态度。Boomer v. Atlantic Cement Co.案件及League v. Journeay案件裁判的结果表明，法官已不再像最初那样，将具有环境污染活动的工厂直接驱逐到城镇郊区或禁止其生产经营，而是开始考量经济社会成本等其他因素，追求维护产业活动、经济发展与居民生活安宁、生命健康乃至舒适环境之间的平衡。

2.气候变化诉讼的救济路径与司法审查

随着气候变化问题的突显，气候变化诉讼也成为碳捕集与封存技术实施中环境侵权的司法救济路径之一。作为国际性的司法现象，气候变化诉讼既包括与气候变化的成因与影响有直接关系的诉讼，也包括以气候变化为动因或对减缓和应对气候变化具有明显影响的诉讼。⑨美国萨宾中心气候变化诉讼数据库的资料显示，美国与气候变化相关的诉讼涵盖了宪法诉讼、联邦和州的制定法诉讼及普通法诉讼，其数量远超其他国家。

在美国，基于相关制定法的规定，因行政机关的行政行为而受到负面影响或者伤害的任何人，均有权对该行政行为提请司法审查,指控行政机关或其官员、雇员在法定职责或职权上存在不当作为或不作为,寻求损害赔偿以外的司法救济。根据《清洁空气法》第307条(b)款的规定，针对美国国家环保局(EPA)颁布的国家空气质量一类和二类标准、污染物排放标准、新污染源排放标准，以及其他适用于全国的控制或禁止性的规则与规定等，都可以在哥伦比亚特区上诉法院申请司法审查；
对于EPA批准或颁布的各州的实施方案(SIP)，或者在特定区域内适用的政策措施、规定等，可以向联邦地区巡回上诉法院申请司法审查。⑩2007年，美国联邦最高法院就以《清洁空气法》为依据，在Massachusetts,et al. v. Environmental Protection Agency案件判决中认定马萨诸塞州因全球变暖产生了土地消失等损失，有权要求EPA承担作为义务，而EPA也订立了新标准，规范新出厂汽车的CO2排放量。

对于此案的判决，虽然当时9位联邦最高法官中有4位持不同意见，但该案依然具有里程碑意义。多数法官认为，CO2应纳入《清洁空气法》中的“空气污染物”范畴，根据法律规定，EPA有责任控制该类气体的排放，直至其制定出CO2不会造成全球变暖的判断标准为止。一方面，这一裁判结果对美国的气候变化政策带来了积极影响，对于激励企业进行技术创新,提升能源使用效率，起到了推动作用,也促进了碳捕集与封存等应对气候变化环保技术的发展与实施；
另一方面，由于《清洁空气法》在气候变化诉讼中优先于普通法的适用，妨害理论及利益衡量原则在气候变化诉讼领域的作用受到了限制。在司法审查中，可以申请司法审查的行为主要是指具有行政效力的行政行为，包括制定各种标准和规则的抽象行政行为以及做出行政决定或行政命令的具体行政行为。法院可以认定行政行为违法、禁止不合法地不履行行政行为或不合理地怠于履行行政行为，但救济的方式却并不包含损害赔偿。由此，对因碳捕集与封存技术实施造成的CO2泄露等环境侵权，即使可以选择气候变化诉讼的司法救济途径，也很难获得经济上的补偿。

事实上，根据美国萨宾中心统计的气候变化诉讼相关数据，在迄今为止的1722起气候变化诉讼中，仅有28起属于普通法诉讼，其余均是申请行政司法审查。这种状况主要是缘于气候变化诉讼的特殊性。在1992年的Lujan v.Defenders of Wildlife案件中，美国联邦法院就对气候变化公共妨害诉讼表达了非常谨慎的态度。法院认为，若原告坚持提起公共妨害之诉，需要能够说明确实是由被告对其造成了损害，且该损害必须可公正地追溯到被告的侵扰行动，而不是某个第三方在法院判决之前独立行动的结果。但是，在有关气候变化的问题上，由于每个人在其生活中都会排放一定的温室气体，任何特定被告都仅会在一定程度上造成全球变暖，很难与损害之间建立具体的因果关系。而且，原告还必须证明该损害是“实际的”或“即将发生的”，而不是“推测的”或“假设的”。由于生态系统的复杂性和关联性，时至今日，气候变化的确切影响也不能被全部预测。要证明气候变化带来的损害是“实际的”和“即将发生的”，绝非易事。另外，气候变化问题牵连甚广，如燃油消耗不仅涉及国家的能源结构和不同行业的利益格局，甚至会影响政党的政治竞争力，具有一定的政治敏感性，法院认为这些问题并不适合通过司法裁判来解决。在2005年的Connecticut v. American Electric Power Company, Inc.案件中，联邦法院即以该案件涉及太多国家及国际政策为由，认为本案属于不可裁判性质的案件，驳回了原告的诉讼请求。2021年，在City of New York v. BP p.l.c.案件的判决中，美国联邦第二巡回法院依据这一先例，认为气候变化问题属于全球性问题，需要全球参与，制定国家标准需要谨慎平衡能源生产、经济增长、外交政策和国家安全等诸多方面，依据《清洁空气法》可以进行司法审查，但不宜依据妨害理论等普通法进行判决，据此驳回了纽约市就气候变化相关损害向化石燃料公司提起的赔偿请求。

实现“双碳”目标，碳捕集与封存技术具有不可替代的重要作用。2014年联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告就曾指出，如果没有碳捕集、利用与封存，绝大多数技术手段都不能实现减排目标。为保障该项技术的实施推广和健康运行，不仅要建构完善的规范体系，而且要为该项技术实施中发生的侵权事件建立完备的法律救济机制，这也是法治应对“双碳”的题中应有之义。鉴于当前法律与制度供给不足，不少学者希望借鉴美国等发达国家的经验，通过能动的环境司法，完善环境侵权的法律救济。在笔者看来，应对气候变化需要对生态、经济、社会等子系统及其关联要素进行系统性、全局性、整体性的制度安排，碳捕获和封存技术只是其中的一项技术性手段，因此，思考碳捕获和封存技术实施中环境侵权的法律救济问题，不能局限于该项技术的若干运行环节，应当着眼于提高法律救济的实效，将其纳入实现“双碳”目标的整体治理框架中，在更为宏观的层面寻求应对方案。

1.完善相关立法，强化规范指引。通过司法的救济属于事后救济。中国是成文法国家，司法审判高度依赖法律规范的指引，法官自由裁量的能动性是受到严格限制的。“双碳”目标涵盖政策引领、技术创新、产业布局调整、能源结构优化、生产生活方式转变等诸多领域，涉及面广泛，参与主体多元，利益关系复杂。且不同阶段的“双碳”行动又有不同的工作重点和任务要求，必须根据不同阶段的行动方案，综合考量多方利益，处理好发展与减排、整体与局部、短期与中长期之间的关系。相对而言，对于实现“双碳”目标，我国的法治回应则显得滞后，明显存在法律与制度供给不足的问题。《环境保护法》作为环境法律体系的基本法，其立法目的并未聚焦“双碳”目标。其他如《大气污染防治法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等等，也未针对“双碳”目标做出具有针对性的制度安排和规范指引，规制碳捕集与封存等环保技术的专门性立法更是付之阙如。在缺乏明晰的规范指引和利益衡量基准的情况下，希望法官充分发挥能动作用，灵活运用法律方法，去平衡复杂的利益关系，为涉碳案件诉讼规则的创新提供有益经验，甚至为“双碳”行动开拓具有实践操作性的法律制度空间，显然过于理想化。事实上，在环境侵权案件的审判实践中，一直存在利益衡量缺位、利益衡量不当与利益衡量瑕疵的问题。环境能动司法只能是规范缺位情况下的权宜性举措。适应“双碳”行动，必须对我国环境法律体系进行深度整合，完善相关立法，强化规范指引。一方面，要做好与《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际条约在基本原则、法律责任承担以及治理机制等方面的衔接与协调；
另一方面，要将“双碳”目标融入国内环境法律体系中去，明确相关主体在实现“双碳”目标过程中所应担负的法律义务，以及哪些主体能够就实现“双碳”目标的相关行为提起诉讼。同时，对于碳捕集与封存技术等先进环保技术，应采取基本法与专项法规互补的方式，制定专门的规制框架，使其在法治轨道上实施和运行。

2.建构新的利益平衡机制。在现代社会，科技的迅猛发展使得人类对生态环境的干预和利用达到了前所未有的广度和深度，也由此带来越来越多环境领域的人为风险。环境侵权是一种复杂的、新型的侵权行为，兼具对公共利益和个人利益的双重侵害。对于环境侵权，我国目前的法律救济模式主要是侵权法的救济模式，这种模式以民法的“个人”为本位，以填补“个人”损害为主旨，按照“谁造成损害谁承担责任”的因果关系法则认定引起环境侵害的责任主体，通过一对一的方式进行环境侵害责任的分配。其结果是，要么适用无过错责任，由环境侵害的致害人承担赔偿责任，使致害人承担不成比例的赔偿负担；
要么适用过错责任来转移环境侵害造成的损害，这又会因为因果关系证明等诉讼技术原因导致受害人难以通过侵权法获得及时充分的救济。如果损害过于巨大，责任人没有足够财力赔偿损失，受害人仍无法获得充分救济。在实现“双碳”目标的时代语境下，侵权法救济模式已难以适应时代要求。一是以环境侵害责任人的认定为前提，在责任人缺位或无法确定、不复存在或没有赔偿能力等情形下，损害的分担问题便难以解决。二是侵权法救济旨在“填补”个人损害，必须证明损害的实际存在且与致害人行为之间存在因果关系。由于生态破坏所产生的不确定性使得侵权行为欠缺可归责性，因而侵权法的救济主要是面向环境污染，对于生态的破坏难以提供救济。而生态环境是一个整体，对生态环境的损害实际上就是对环境公共利益的损害，因而侵权法的救济无法面向环境公益，维护环境资源的多元价值。而且，强调环境侵害的实际存在，也使得我国当下环境侵权的救济体系都是针对损害发生后的救济，缺乏因应气候变化的预防性救济的功能。实现“双碳”目标，应超越既有的法律救济模式，在法律规制上，要将破坏生态的行为纳入调整范畴，实现环境污染与生态破坏的双重规制。将个人利益与公共利益、经济利益与环境利益结合起来，形成新的利益平衡机制。将事后的损害弥补与事前的损害预防统一起来，建构完整全面的环境侵权救济体系。为此，在法律救济机制之外，还要大力发展诸如环境责任保险制度、环境侵权公共救济基金制度等社会化救济机制。

3.优化、完善诉讼机制。从诉讼形式上看，我国从救济环境私益和环境公益出发，陆续发展出了环境私益诉讼、环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼三种类型。虽然为环境侵权救济提供了更多的路径，但由于公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼均是通过边试边行的方式先后确立起来的，缺乏整体考量，不仅本身一些环节有待完善，在实践中还存在彼此衔接不畅的问题。与此同时，现代环境侵权具有规模大、涉及面广、受害人数多，且不易确定等特点。一方面，由于人数难以确定，推选代表人进行诉讼很难兼顾未登记的受害人；
另一方面，由于环境侵权对不同受害者造成的损害不尽相同，损害后果与侵权行为之间因果关系的认定也将面临诸多困难。加之受害人的实际获赔效果完全取决于致害人的赔偿能力，如果致害人在诉讼进行过程中即已破产，受害人即使胜诉，也无法获得充分赔偿，救济效果大为减损。尤其值得重视的是，当代环境法遵循“预防优先”的原则，对于不可逆或无法挽回的环境损害威胁，致力于构建预防性救济体系。如美国的气候变化诉讼即属于事前预防性的环境公益诉讼，它针对的是未来可能发生或潜在具有的环境风险，只要生态环境风险的发生具有高度可能性或客观性即可提起诉讼，并不需要造成实质性的生态环境损害后果。我国开展了大气污染公益诉讼，但《环境保护法》等法律规范中并未将温室气体界定为污染物，司法解释也未对“重大风险”这个判断标准做出释明。更重要的是，目前我国抽象行政行为仍处于不可诉的状态。这不仅使我国的大气污染公益诉讼在应对气候变化上失去了预防性救济的作用，也失去了借助公益诉讼监督与约束政府履行环保义务的作用。由此，必须按照落实“双碳”目标的要求修改和完善诉讼规则，构建契合“双碳”目标的诉讼机制。

4.推进环境司法的专业化。环保技术一直以来都是环境科学、生态学、物理、化学、生物学、材料学、地质学、水文学等多学科技术在污染物治理和环境修复中的集成式、创新式应用。环境司法的专门化是我国司法体系应对生态环境问题的特殊性所做出的一种必要的制度回应。理论上看，环境司法的专门化应当包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判团队的专门化。虽然目前许多法院成立了专门化的审判机构——资源环境审判庭，有了专业化的审判团队，但适应“双碳”目标的司法范式还远未形成。环境诉讼需要较强的法律与技术背景，无论是环境污染案件还是资源生态破坏案件，事实的认定、证据的采纳、对案件复杂性与特殊性的把握、救济方案的选择，均不同程度涉及环境科学方面的专业问题。短期内寄望法官深入掌握这些专业知识无疑是不现实的。在加强审判人员专业化培训的同时，还应着力解决三个方面的问题。首先要克服司法的地方化倾向，增强法官裁判的独立性。生态环境案件的产生，与地方保护主义密不可分。在一定程度上，地方政府就是生态环境问题的主要制造者。法官缺乏独立性，甚至与地方政府站在同一立场，就无法作出公正的裁判。其次，司法管辖区划与行政区划同一，公益诉讼难免受到地方政府影响。要考虑生态环境系统的整体性与行政区划存在的矛盾，从长远看应建立跨行政区域的环保法院，在中级人民法院之上根据区域属性设立大区环保法院。再次，要解决审判中“专业知识需求”的问题，建立环境案件专家陪审员信息库，按照专家陪审员从事的专业领域进行分类，根据案件性质确定专家陪审员。对于专家陪审员的意见，如无相反理由，合议庭应当采纳。合议庭成员如存在不同意见，专家陪审员的意见应按多数决原则予以处理。建立专家证言和鉴定意见的甄别取舍规则。也可以参照知识产权案件审理中的技术调查官制度，设立环保技术调查官，辅助法官理解案件的技术背景，协助提炼案件技术争议焦点，参与庭审的技术事实调查，为案件评议提供建议。

5.建立自己的利益衡平方法。虽然在我国并没有美国那种妨害诉讼的司法救济方式，但在环境侵权的私益诉讼、公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的举证责任分配、因果关系认定和责任承担方式上，均能够体现出利益衡量的原则。从利益衡量方法来看，笔者认为相邻关系处理中的“容忍限度规则”将有较大的适用空间。所谓“容忍限度”，是指损害的发生如果已超越社会生活中一般人所能忍受的限度，则不论加害人在主观上是否具有预见可能性，也不论加害人能否防止损害的发生，更不论加害人是否遵守了国家的限制标准，均可直接认定为过失成立，并令加害人承担损害赔偿责任。根据该规则，相邻不动产权利人亦应忍受不超出他们相互容忍限度的通常的相邻侵扰，不得禁止不可量物的“合理”侵扰。对于碳捕集与封存等环保新技术应用中的环境侵权，法官即可运用这一规则，不仅在生态利益和经济利益之间进行权衡，而且在环保技术实施所带来的社会公益和个体的私益之间进行考量，在不阻碍新技术未来发展的前提下实现对被侵权人的有效救济。当然，运用这一规则，法官势必会受到自身对该技术的了解程度以及主观偏好的影响，不加规约，环境司法很容易滑向法律适用的相对主义甚至规则虚无主义，难逃司法裁量主观恣意的窠臼。因此，要设置科学合理的建设、运营、监管、终止的标准体系，精细划分不同标准适用的具体情形，以标准作为认定损害赔偿责任的客观依据和重要参照，清晰识别该技术实施的“利”与“害”的内涵，在此基础上综合考量应对气候变化的社会公益及公民个人身心健康和安宁生活的需求，确定给予司法救济的最终方式，实现法律效果和社会效果的有机统一。

环境侵害作为现代社会中的一种社会风险或必要代价，从根本上说是科技发展造成人对环境资源的不当利用所导致的。由于环境质量的维持与改善非仅凭个人努力所能实现，故需仰赖国家的积极作为，因此环境保护成为现代国家应尽的重要义务。这主要体现在，通过政府的环境保护行为，排除环境危害，预防环境风险，并对环境损害予以救济，确保人民赖以生存的环境的品质。就国家环境保护义务的实现方式而言，较之立法和司法方式，行政方式更具基础性的作用。当前，从实现“双碳”目标的要求来看，行政机关不仅要改进和完善既有的环境侵权救济方式，还要运用行政权力，引领和推进社会化救济机制的形成和发展，建构环境侵权的国家救济，形成多元的救济体系，实现广泛而全面的救济功能。

1.强化日常监管和规制的作用。相对于立法机关和司法机关，行政机关在监管的日常性和主动性、执法覆盖的领域、监管的效率以及所需的专业知识和经验方面均具有明显的优势。行政机关通过环评制度、“三同时”制度等具体制度主动对企业的生产活动进行的全周期监管和规制，是对环境危害行为的一种事前防范。基于当代环境法“预防优先”的原则，对于环境损害的事先预防较之事后弥补更有现实意义，其本身就是一种预防性的救济形式。然而，由于地方政府同时肩负着发展经济和保护环境的职责，加之受到政绩考核、管理体制等因素的影响，当遇到环境保护与经济发展两难选择时，环境保护义务的履行往往会不同程度地出现监管动力缺失乃至“政府失灵”的问题。在某种程度上可以说，正是政府的不当作为促成了环境侵害的发生。政府既是生态环境的保护者，又是环境问题的主要制造者。因此，强化政府监管的前提是必须严格规制政府影响环境的行为，严格监督政府遵守环境法律规定，有效履行环境保护职责。更需要重视的是，实现“双碳”目标，涉及产业、能源、交通、建筑、技术等诸多领域的改革与诸多主体的规制，是对生态、经济、社会等子系统及其关联要素的整体性统摄。短时期内，行政执法人员的专业化水平、政府机构的专门化设置、单一领域分别监管的行政管理模式，都很难适应“双碳”的治理要求，为此，需要秉持整体性、系统性的“协同治理”思路，探索各个涉碳领域行政执法的整体联动。这对行政执法能力和行政执法体制都提出了更高的要求，有待进一步探索与改革。

2.规范环境侵害损害赔偿纠纷的行政调处。这种调处是政府针对环境侵害事件当事人自力救济不能、司法救济不力的状况而采取的救济举措，属于“行政救济”的范畴。由于环境侵害事件中往往受害人数量众多且分散，加之环境侵害赔偿纠纷具有相当的复杂性，由致害人与受害人直接协商谈判，处于弱势地位的受害群体很难获得公正合理的损害救济。通过司法救济，同样会遇到诉讼程序繁杂冗长的问题，且案件涉及复杂的科技知识，审判人员在取证、勘验时可能遇到各种困难，甚至出现偏差，而受害人也迟迟得不到赔偿。为平息“事端”，及时为受害人提供救济，维护社会稳定，政府及其环保主管部门通常会根据当事人的申请或主动介入环境侵害赔偿纠纷进行调处。在调处中，政府处于指挥者、协调者和监督者的地位，对环境侵害的损害情况进行调查取证，召集致害人与受害人或受害人代表就损害赔偿责任及赔偿金额问题进行谈判磋商，拟定赔偿协议，监督赔偿协议的履行。这种行政主导的救济模式具有简捷高效的优势，一定程度上解决了司法救济“缓不济急”和救济成本畸高的问题，但也存在诸多突出的问题。一是我国法律中没有环境侵害损害赔偿纠纷行政处理的专门规定，行政调处的规范依据不足，具体的方式、程序在实际操作中也难以做到规范统一。二是政府介入纠纷调处，主要是基于“维稳”的需要，因此常常在侵权责任尚未厘清、责任人不明的情况下，便利用其掌握的公共资源，主动出资对受害人提供应急救助或补偿，甚至以政府救助代替民事索赔，有违“损害者担责”的原则。三是针对全部受害人制定的赔偿方案在受害人之间缺乏充分磋商，以致救济标准过于单一，难以根据受害人所受损害的大小给予相应赔偿，部分受害人获得的救济可能不足以弥补实际损失。对此，应转变以“维稳”的目的主导行政调处的做法，使调处回归其本来的意义。行政调处应以当事人申请为前提，允许当事人自主选择行政调处或司法裁判。必须保证赔偿方案经过受害人的充分磋商，如协商不成，应允许受害人自由退出，选择其他救济方式。政府救助与民事索赔性质不同，政府不能以提供救助要求受害人承诺放弃民事索赔。

3.引导、推动社会化救济机制的形成与发展。随着风险社会的到来，科技发展引发的环境侵害危险激增，单纯依靠侵权法的救济模式难以有效纾解环境保护与经济社会发展之间的矛盾，兼顾受害人的妥善救济与企业的正常发展，维护经济效益和生态效益的平衡。对于环境侵害的救济必须秉持社会共同分担的理念，进一步发展社会化的救济机制，由社会共同分担因经济发展而不可避免的环境风险，实现对环境侵害的有效救济。目前处于试点中的环境责任保险、环境侵权公共救济基金等制度设计，就是社会化救济的两种基本方式。从我国的试点情况来看，基于现实国情，社会化救济机制的形成与有效运行，高度依赖国家公权力的引领与推动。对于环境责任保险而言，目前首先应当坚持系统性与特殊性相协调的原则，制定相应的法律规范，解决规范缺失的问题。其次要基于“双碳”目标，对于碳捕集与封存等环保新技术实施中可能发生的环境侵权，合理确定相应险种、保险模式、环境责任及承保责任范围等。更为重要的是，由于环境责任保险市场中存在道德风险和逆向选择问题，在严格企业环境责任、强化监管的同时，政府必须运用财政、税收、金融等政策性工具，对环境责任保险的承保和参保予以强力推动，解决保险公司不愿承保或企业不愿参保的问题，否则环境责任保险很难进入良性发展的轨道。对于环境侵权救济基金而言，首先要解决基金的来源渠道问题。虽然从理论上说，财政拨款、环境保护税、环保福利彩票、社会捐助等皆可成为基金的来源，但在现阶段，如果缺乏政府的强力推动，很难保证稳定的基金来源。其次是基金的组织形式问题。目前可以比照环保专项基金，由政府环保部门来管理，这种模式可以充分利用政府的公共资源，且便于监管，筹设难度相对较小。但此种模式审查流程冗繁，影响基金的使用效率，且难以规避权力寻租风险。从长远看，应逐渐过渡到公益信托模式，由专业管理团队对基金进行管理。国家公权力介入的程度和方式，同样是社会化救济机制能否健康运行的关键。

4.为突发性生态环境损害提供应急救济。根据《环境保护法》第47条规定，各级人民政府及其有关部门和企事业单位，应当依照《突发事件应对法》的规定，做好突发环境事件的应急处置和事后恢复工作。从理论上说，环境侵害的发生毕竟是由市场主体污染环境或破坏生态的行为造成的，由政府承担法律化的救济义务，为环境侵害责任人“买单”，无疑是责任承担主体的错位。但生态环境的公共物品属性决定了政府作为环境公益的代表者，应当承担起维护环境公益的职责。而政府所具有的资源优势与组织优势，也决定了政府主导或参与环境应急行动，能够有效弥补环境侵害责任人应急能力之不足，最大限度地提高环境应急效率。对于正在发生的生态环境损害，政府采取的紧急应对措施主要包括三个方面：减轻、消除生态环境损害，或阻止生态环境损害的继续扩大；
为受害人提供紧急救助；
对已经出现的生态环境损害进行清理和修复，使生态环境恢复到受损之前的功能状态。政府的环境应急救济是一项重要的救济机制，目前需要改进的问题，一是政府的环境应急职责应当明确区分为两类。对于责任人明确的环境侵害事件，由政府组织、指挥、协调并监督环境侵害事件的责任人及其他相关应急主体，协同参与环境应急行动；
对于责任人不确定或暂时难以确定的环境侵害事件，则由政府主导，运用公权力整合各种资源，采取相应的环境应急措施。二是要客观判断政府应急救济的启动时机问题。现实中，环境侵害事件发生地的地方政府，因担心追责，对环境侵害事件瞒报、迟报的现象并非鲜见，以致错失应急救济的最佳时机，不仅给受害人造成更大伤害，也给生态环境损害的修复造成更大困难。因此，如何客观判断应急救济的启动时机，是科学评估应急救济的重要依据。三是完善以政府为主导、多元主体共同参与的环境应急体制。环境侵害的严重性、系统性和复杂性决定了对其有效应对需要动员社会各方主体的积极参与，充分发挥企业、非政府组织及有关专家的专业和技术特长，使之与政府形成互补优势。四是要重视生态环境损害的清理与修复。环境应急不仅要保护人身和财产权益，更要保障环境公共利益，维护生态环境安全。目前地方政府应急救济中关注的主要是环境侵害事件导致的直接经济损失与赔偿问题，目的在于尽快恢复生产、生活秩序，而对于生态环境损害的清理与修复，普遍不够重视。由于法律对政府环境修复义务的规定过于原则，且缺乏相应的评估指标体系，所以政府开展生态环境修复往往只是针对个别环境要素进行修复，缺乏系统性。为此，应对政府环境修复的义务做出具体规定，同时结合不同地方环境要素的特殊性以及不同区域生态环境功能的差异性，因地制宜地构建与完善生态环境修复评估指标体系，为生态环境修复活动提供具体指引。

5.建构公共补偿机制，为环境侵权提供“补充性”和“兜底性”的救济功能。现代社会的科技发展将人类对生态环境的利用推向了前所未有的广度及深度，也使人类面临着越来越多的不确定性风险,特别是生态环境领域的风险。对于环境侵害的风险，除侵权法救济和社会化救济外，还必须秉持“风险共担”的理念，以公共补偿机制作为环境侵权救济体系的补充，形成多元化的救济体系。公共补偿机制实际上应当是环境侵害的国家救济机制，旨在破解侵权法救济与社会化救济在环境侵害救济中的“功能失灵”困境。在公共补偿机制的建构中，政府应代表国家承担起组织者和实施者的关键角色，对于无法通过侵权赔偿及社会化救济制度得以转移与分担的环境侵害予以救济，对生态环境的损害进行修复，对受害人的损害予以救助或补偿，发挥“补充性”和“兜底性”的救济功能。环境侵害的国家救济是现代国家应对环境风险挑战的必然之举，也是政府承担环境治理责任的具体表现。

①杨建初、刘亚迪、刘玉莉：《碳达峰、碳中和知识解读》，中信出版社，2021年，第233、240页。

②中国长期低碳发展战略与转型路径研究课题组、清华大学气候变化与可持续发展研究院：《读懂碳中和》，中信出版社，2021年，第168—169页。

③Dinah Shelton, Alexandre Charles Kiss,JudicialHandbookonEnvironmentalLaw, Hertfordshire: Earth Print Press, 2004, p.125.

④王明远：《美国妨害法在环境侵权救济中的运用和发展》，《政法论坛》2003年第5期。

⑤小詹姆斯·A.亨德森、理查德·N.皮尔森、道格拉斯·A.凯萨、约翰·A.西里西艾诺：《美国侵权法：实体与程序》(第七版)，王竹等译，北京大学出版社，2014年，第381—386页。

⑥王彬辉、唐宇红：《美国环境侵权民事司法中利益衡量的适用及对我国的启示》，《环球法律评论》2009年第4期。

⑦Energy Research, Development, Demonstration, and Commercial Application Act of 2006, H.R.5656, 109th Cong. Reg. 3.

⑧W. Page Keeton et al.,ProsserandKeetonontheLawofTorts, 5th ed., St. Paul: West Publishing, 1984, p.629.

⑨赵悦：《气候变化诉讼在中国的路径探究——基于41个大气污染公益诉讼案件的实证分析》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。

⑩张辉：《美国环境法研究》，中国民主法制出版社，2015年，第421—422页。

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