“一核多元”社区联动治理影响因素研究——基于广州14个城乡社区的扎根理论分析

蔡 岚，张楚瑶

(广东外语外贸大学 社会与公共管理学院，广东 广州 510006)

为响应党中央“充分发挥基层党组织的领导核心作用”“建设社会治理共同体”的号召，广州市积极开展了“一核多元”社区联动治理实践。广州各社区在“一核”即党组织的引领下，与“多元”即基层政府、社区(居委)、社会组织、社工机构、非公企业、居民等在社区场域内开展联动治理，形成了以多元治理(Governance)、多元参与(Participation)、多元服务(Service)为特征的广州市社区治理GPS模式。但调研发现，“一核多元”社区联动治理实践中存在“一核”引领虚化泛化问题，以及“多元”共治出现“形多实少”问题。那么，有哪些因素影响“一核多元”社区联动治理的实施？其影响机制如何？如何优化社区“一核多元”联动治理模式？本文以广州14个城乡社区联动治理实践为研究对象，用扎根理论研究法探寻影响“一核多元”社区联动治理的影响因素，为优化城乡基层治理模式做出探索。

在新时代背景下，全国多地探索及践行了“一核多元”社区联动治理机制。已有研究聚焦于三个方面：

第一，开展“一核多元”社区联动治理必要性的讨论。20世纪90年代住房市场化和私有化改革，使基层出现了以社会原子化、个体化为特征的“社会松散化”现象，传统社区“熟人社会”开始消解，社区治理“碎片化”现象严重[1]，传统一元化治理模式难以为继。同时，社会多元主体内部各利益主体间的复杂关系、社区自治组织权力分配结构的不平衡以及社区组织不完善与组织功能弱化等问题[2],导致社区多元治理普遍存在“集体行动困境”。在社区治理中实施“一核多元”联动治理，可以使基层党组织在制度供给中发挥倡导与示范作用，同时发挥党的组织优势、资源优势，实现对社会的全面整合，解决社区治理中“无中心”或“中心不突出”问题[3]。

第二，对“一核多元”社区联动治理实施的探索。现有研究探讨了“一核多元”联动治理的平台及运行机制。在联动平台方面，现有党建服务立体型平台[4]、群众议事平台[5]、社区综合服务平台、区域合作联盟[6]、社区多元互动平台[7]、党政部门与社区居民的纵向协商平台[8]等，以及依赖如QQ群、微博、微信群等联结方式的“互联网+社区”虚拟平台[9]。在运行机制方面，有学者提出了社区权力结构一体化机制、符号标识机制、党员示范引领机制[10]，以及党组织动员、资源链接与服务链接机制等[11]。此外，社区综合协调、网格化管理、社区赋权、“支部建在社区里”、协商共建、资源整合等也是现阶段治理社区的重要机制[12]。

第三，对“一核多元”社区联动治理现存问题和对策的讨论。有研究认为“一核多元”只是对传统单中心基层治理结构的延续及强化，并不能通过多元参与分散基层政府的权力[13]，因而会抑制社会公共性的生产空间，导致社区多元民主治理的动力缺失，产生严重的社会公共性问题[14]。同时，由于社区多元主体利益诉求复杂、权限不清，行政管理和社区自治主体在体制运行中易导致权力僭越或运行内耗[15]。此外，基层尤其是社区的社会力量发展滞后且多依赖政府的管理和资助，难以形成有独立意志的参与主体和党委政府进行平等互动[16]131。因此，需要实现“党社双向开放”，构建多中心的复合共治结构，才能形成多元有序治理[17]，同时需要将基层群众自治等制度落到实处，才能形成真正的多元主体共同治理局面[18]。

上述研究为理解“一核多元”社区联动治理的实践做出了重要贡献，但其对“一核多元”联动治理影响因素的关注非常欠缺，更鲜有讨论其影响机制。因此，本研究在2020—2021年持续两年跟踪广州14个城乡社区“一核多元”联动治理实践的基础上，通过对基层党组织、基层政府、居(村)委会、辖区单位、社工机构、物业管理公司、社区社会组织的工作人员以及社区居(村)民开展多次座谈、深度访谈，探讨“一核多元”社区联动治理的影响因素及影响机制，并探寻社区联动治理的实现机制及优化路径。

本文采用扎根理论的研究方法。原因在于，一是现有文献鲜有对“一核多元”联动治理影响因素的研究，难以通过既有理论演绎可验证性假设并进一步展开量化研究；
二是扎根理论方法可在没有理论预设的情况下，直接从经验材料、实际观察入手，忠实于资料，在对资料和数据进行概括、提炼、归纳、升华的基础上形成理论[19]16，适用于本文对社区联动治理影响因素的思考和理解。

本研究选取了广州14个城乡社区作为案例,理由在于：一是广州适合作为研究社区联动治理实践的总体案例库。广州市从2013年开始在城乡社区中启动对社区的联动治理，形成了社区治理GPS模式，近十年的实践丰富了社区联动治理的经验。二是参照相关文件，广州大致有4类社区，即地缘型社区、单元型社区、单位型社区、综合型社区。①本研究根据社区联动治理涵盖多元主体的齐全性，共选取14个社区作为跟踪调研对象。所选取案例社区的联动治理涵盖了多方治理主体，可以完整呈现社区“一核多元”联动治理的现状及运行机制。在研究程序上，采用扎根理论进行研究，分为3个步骤(见图1)：

图1 扎根理论的研究程序[20]

首先，收集原始数据。通过2020—2021年连续两年跟踪案例社区的联动治理实践，对社区党支部负责人、居委会负责人、社会组织负责人、社区辖内居民、企业代表等56人次进行半结构化访谈，收集他们对联动治理影响因素的观点。为保证数据可靠性，在对收集到的数据进行初步梳理的基础上进行了抽样回访，并进一步补充所需数据。

其次，数据处理。将访谈录音及文字资料整理形成约2.9万字的原始数据，并随机选取其中2/3的内容进行分析，另外1/3留作理论饱和度检验。应用质性分析软件NVivo12对原始数据进行开放性编码(Open Coding)、主轴编码(Axial Coding)与选择性编码(Selective Coding)。

最后，根据三次编码形成的初始概念、范畴及核心范畴，分析范畴间关系形成的故事线(Story Line)，并构建“一核多元”社区联动治理影响因素的模型。通过将事件与概念持续比较(Constant Comparison)，不断提炼和修正直至理论饱和。

本文通过开放性编码、主轴编码和选择性编码三个步骤依次对数据进行分析并建构理论。

(一)开放性编码

首先在14个案例中随机选取10个案例(分别用A、B、C、D、E、F、G、H、I、J表示)②进行数据扫描与编码，其他4个案例数据保留用于理论饱和度检验。此阶段主要以访谈对象的原话以及政策文档作为分析资料。在逐字阅读和分析的过程中，对句子和案例进行抽象、编号和命名，以呈现治理的情境和治理主体的行动，并将相似的概念归类为不同的分析范畴[21]。从资料中抽象出开放性编码所形成的范畴如表1所示，共归纳得到9个范畴：组织嵌入、组织赋能、多级联动、精准服务、能力建设、平台搭建、多元参与、制度构建、示范引领。

表1 开放性编码所形成的范畴(节选)

(二)主轴编码

主轴编码是将开放性编码所归纳出的范畴进行分析、比较，从而提取主范畴，以发现和建立范畴之间潜在的逻辑关系，使概念与范畴之间的关系更为明确[20]。通过这一步骤，共形成3个主范畴：纵向引领、横向共治、纵横链接。各主范畴及其对应的范畴以及相互间的逻辑关系内涵如表2所示。

表2 主范畴、副范畴及其相互关系

(三)选择性编码

本文通过选择性编码提炼研究的核心范畴与关系结构解释“一核多元”社区联动治理的影响因素。研究发现纵向引领、横向共治、纵横链接是影响“一核多元”社区联动治理的三个维度。其中纵向引领因素包括组织嵌入、组织赋能、示范引领；
横向共治因素涵盖平台搭建、多元参与、制度构建；
纵横链接意指精准服务、多级联动、能力建设。理论饱和度检验方面，对剩余4个社区样本的数据重新进行编码，经过分析，没有发现新的概念和范畴，已有范畴之间也没有出现新的关联。

图2 社区“一核多元”联动治理影响因素模型

(一)纵向引领维度的影响

纵向引领，主要指自上而下构建党组织体系，实现基层党组织和社会治理单元的高度契合。同时赋予权能，把党的政治优势、组织优势转化为社区治理优势，并注重发挥社区基层党组织的战斗堡垒和党员模范先锋作用。纵向引领维度包括组织嵌入、组织赋能和示范引领三个影响因素。

1．组织嵌入。“党支部建在社区”是新时期党重构基层组织的新举措。在社区联动治理中，组织嵌入与政治引领相结合，才能凸显党组织在基层治理中的“核心”领导地位。有效推进城乡社区联动治理，首先在于始终高度重视“一核”即党组织在社区治理中的政治覆盖面和影响力，严格建立以社区党支部书记为第一责任人的社区党建协调机制和责任落实机制；
明确街道党委对社区党建的直接责任，为社区党组织政治工作和全面协调提供更高层面的制度支持及运行保障。同时结合社区和楼道的特点，组成多种类型的党小组，形成“社区党支部―网格党支部―党小组”的社区党组织覆盖体系，组建人员全覆盖的“村(居)负责人―网格党支部负责人―网格员―楼组长―居民户代表”各级微信群，强化党组织方向引导和组织整合功能[22]。此外，广州市实行市级、街道、社区党组织工作的三级联动，推行街道“大工委”、社区“大党委”体制。实现基层党组织对社会网络的全面嵌入，是社区联动治理中把制度优势更好转化为基层治理效能的根本性因素。

2．组织赋能。在组织嵌入的基础上，党发挥枢纽型组织的功能优势，以资源投入和党员下沉的方式，实现对基层社会的“授权赋能”。首先，在资源保障方面，《广州市加强党的基层组织建设三年行动计划(2021—2023年)》为基层党组织建设持续提升强化了基础保障。该计划规定：广州市各镇(街)每年党建工作预算标准不低于200万元；
社区党组织经费不低于10万元[23]。其次，在党组织人员保障方面，2018—2020年，广州市先后选派156名优秀党员干部全脱产担任村(社区)党组织“第一书记”，并遴选了510多名机关年轻干部担任整顿工作队队员。2020年疫情爆发至今，约有27.9万在职党员回社区报到，9133名五级党代表到村(社区)党代表工作站履职。再次，在减负增效方面，2020年广州市梳理《居委会协助政府工作事项清单》，实行社区事务准入制，将社区协助事项由35类175项缩减至15类76项，并在2021年印发了《关于进一步为基层减负的若干措施》，厘清村(居)委会权责边界，制止“频繁填表报数”等8条基层改革措施，集中整治“建台账”“挂牌子”“一刀切”等问题，引导社区党组织进一步聚焦主责任，强化服务功能。由此，党通过对基层社区授权赋能减负以助推社会治理共同体建设，提升社区治理效能。

3．示范引领。党员的示范引领是最有力的动员机制。发挥骨干党员对普通党员、社区居民的带动性，是社区党组织引领和强化居民进行自我管理、自我服务以及参与社区治理活动的重要机制[10]。社区党员以自身为纽带，将党组织的主张和影响力灌输到各自的工作领域中，运用“滚雪球”的方式逐渐扩大联动治理网络。例如广州A、F社区，党员尤其是退休党员，常常作为社区骨干主动参与到社区治理中。E社区开展党员“亮身份”活动，以在岗党员佩戴袖章、党徽以及摆放“党员先锋岗”桌牌等行动，密切党群关系。E社区老年协会会长自退休后一直积极宣传政府的惠民政策、调解邻里矛盾纠纷、热心社区志愿服务。为了丰富社区老人的生活，她在社区内组织成立了舞蹈队和老年志愿者服务队。她60岁时主动申请加入社区党支部并成为一名光荣的共产党员。此后她更主动带领老年协会成员参加各种社区治理活动，如配合网格员的入户宣传工作、保护社区卫生环境等。充分发挥社区党员干部的先锋模范作用，使其成为社区服务和参与治理的“领头羊”，是调动民众积极参与社区治理的有效举措。

(二)横向共治维度的影响

横向共治维度的影响因素，主要指社区多元主体之间的合作共治平台和机制。包括：结合社区实际制定社区多元主体议事协商程序，实现社区协商议事的宽泛性、包容性、特色化，保持协商平台良性运转。横向共治维度包括平台搭建、多元参与、制度构建三个影响因素。

1．平台搭建。广州市社区多元共治平台在现实中主要表现为社区议事厅。首先，作为基层协商民主的功能载体之一，社区议事厅能为居民提供公开、理性协商公共事务的场所，推进协商民主和社区治理顶层设计在基层中的精细化、具体化实践[24]。2015年颁发的《广州市推进城乡社区协商试点工作方案》要求落实“116”城乡社区协商工作法，即建好1个议事厅、落实1个议事制度、抓好6大主要环节开展社区议事工作。城乡社区议事机构的成员普遍以社区“两委”为核心，党员骨干、居民代表、楼(组)长、驻区单位、社会组织、各界代表广泛参与。截至2022年5月，广州市1615个城市社区、1144个行政村建成2805个统一规范的居民议事厅，实现了城乡社区协商工作全覆盖，累计131.4万人次参与城乡社区协商活动，化解了7529个基层矛盾[25]。其次，社区议事厅能较有效形成社区集体行动力，帮助社区形成良好的公共秩序。例如，在建立基层协商机制前，H社区资源主体相对分散、孤立，对需多方协同行动的垃圾分类问题，住建部门、社区物业公司、居民代表参与度较低，无法形成“集中力量办大事”的合力，极大影响社区生活环境的建设。广州市番禺区“五社联动”协商议事机制建立后，H社区构建起集合党委、居委会、社会与市场等的共建关系，召开了6次社区协商会议，妥善解决了包括垃圾分类在内的环境、治安、经费使用等问题。

2．多元参与。建构社会治理新格局意味着基层治理需要培育包括基层党组织、基层政府、辖区企事业单位、社会组织、居民等在内的多元主体，构筑共同行动的平台，谋求多元共治，增强社区活力。在参与多元化方面，社区议事要能够将拥有多元利益取向与认知态度的主体直接纳入社区治理过程中，保证多元利益取向的行动者在议事中权利平等[26]。例如，D社区的多元参与议事制度十分注重参与的代表性和包容性，除了组建以居委会、社区党支部为核心，包含专业服务培训机构、专职社工、社区能人、热心企业共同参与的平台，还包括了新闻媒体、专家学者等，为社区协商议事提供客观中立的建议和监督。在参与特色化方面，D社区由于退役军人数量较多，居委会凝聚93名退役军人组建了“智囊团”。疫情防控期间，退役军人“智囊团”设立了健康微信服务群提供健康咨询，为200多户居家隔离人员提供帮助。涵盖宽泛的、多元化的社区参与主体不仅有利于弥补单一主体缺位的功能限制，还能增强和优化社会微观结构的治理力度，能破解自上而下指令带来的社区公共服务与需求不匹配的困境，在实践层面为实现基层党建工作与社会治理的深度融合提供了可行性条件。

3．制度构建。建立完善的多元议事制度，可持续确保社区多元联动治理的平稳运行，做到“小事不出网格、大事不出社区、难事不出街道”。近年来，广州结合社区民生实事项目，在社区党组织的协调下，普遍成立居民与驻区单位、各领域组织的议事点。在议事制度的程序方面，各社区党组织结合不同的公共服务事项和社区居民诉求，由议事协商小组确定会议议题，听取多方意见并最终形成上报事项。在制度构建方面，各社区通过充分与社区居务公开、网格管理等日常工作结合，形成各具特色的社区长效协商机制。如J村形成的“三三三”茶话汇制度，即驻村团队每周到村开展驻点活动，收集社情民意及群众需求，在每个月第三周的星期三下午三点组织茶话会。H社区建立的“三五五”共融议事协商制度，即每月第一周星期五由五社联动委员会联合社区居委会成员、社区党组织成员、党小组长、专业社工、社会组织、社区企业、楼长等居民代表在城乡社区议事厅收集群众需求，由社区居委会及社区党支部确定议题；
每月第二周星期五上午，再由社区党支部和居委会负责人召集五社联动成员及相关利益群体代表开展议事协商。通过建立符合社区实际情况的社区议事制度，有效调动社区各方主体积极性，群策群力为解决社区公共问题出谋划策。

(三)纵横链接维度的影响

纵横链接维度，主要指通过党组织的牵引力，凝聚多元主体共识，并通过跨部门、跨区域、跨层级进行资源链接、调配，以推动党建引领多元共治的持续有效运行。纵向党建引领与横向多元共治的紧密链接与互动，关键在于精准服务社区需求、多级有效联动及多元主体能力建设。

1．精准服务。“精准”即是以社会问题和社会需求为靶向建立积极政府[27]，实现社区居民服务需求与服务供给的高效衔接。由于个体对公共服务的差异化需求，实现纵向党建引领和横向多元共治互联互动紧密链接的首要要求，是根据社区实际问题，提供精准服务，有效回应多元社区群体对服务和物品的多维需求。例如，广州I村的妇委会成员到村民家走访后，了解到村民在家庭教育方面的需求迫切，随后邀请番禺区家庭教育讲师团的成员来社区有针对性地开展讲座，并由村委成立家庭教育微信群，邀请专家在群里解答家长在家庭教育中遇到的困惑以及分享家庭教育经验。此外，该村还整合了专业服务机构、专业社工的资源，通过引进专业化社会组织及品牌家教项目，结合社区志愿服务，为辖区妇女儿童和家庭提供特色化、专业化的亲子活动、家庭教育讲座等。该村特色教育服务还进一步发展为省“妇女儿童之家”示范点、市“家长学校”示范点。推进社区公共服务精准化投放，增强社区服务供给能力，做到供给与需求的精确匹配，是党建引领多元共治有效推进的切入点。

2．多级联动。借助党的力量聚合分散的社区多元治理主体，通过党组织纵向引领与多元主体横向共治相互结合，实现多级多层次的联动治理，才能使社区多元主体积极、有序、规范参与成为可能。首先，重视加强基层党组织资源整合能力，大力开发和利用社区内的人力资源、物质资源和组织资源。如A社区通过落实社区大党委模式，扩大了社区与本地区企事业单位合作的深度和广度，充分利用各类党建资源，带动各类社会主体参与社区治理。其次，引导市场主体参与治理，实现资源共享。社区治理实践如果过分依赖党政部门，社区治理会呈现出高度行政化的色彩，使得本应当建立在市场原则、公共利益和公众认同之上的社区合作机制在一定程度上受损[28]。多级联动的推进可以盘活政府、市场和社会三方资源，还可将多元力量吸纳到社区治理体系中来，提升社区治理整体水平。

3．能力建设。社区能力建设，即合理给予社区相应的资源和权利解决公共问题，提升社区应对复杂治理情景的能力。基层治理成果和治理力量不匹配，不仅与行政桎梏有关，也与其承担服务职责的能力薄弱有关。社区能力建设可从个人、组织、社区三个层面开展。首先，重视人力资源方面的能力建设，加强个人对社区事务的参与力和行动力。社区积极分子是社区治理的关键性辅助力量[29]。例如D社区党支部书记擅长挖掘和培养社区积极分子，在辖区海力花园小区内发动并成立了一支由20多位老年积极分子组成的志愿者队伍。G社区党委重视加强基层党务工作者专业化能力，经常开展干部队伍教育系列培训，每次培训街道及下属单位干部职工均有百余人参加。其次，注重培养社会组织专业技能,分担社区治理的压力。广州各社区普遍重视并建立了多支社会组织队伍，功能涵盖帮扶弱势群体、调解矛盾、提供文化娱乐、医疗卫生服务、安全巡逻等各方面。例如G社区社会工作服务站孵化了一支“筑梦”来穗志愿服务团队，选拔能力优秀的新南沙人成为社区领袖，为社区居民提供择校咨询、就业对接、落户指导等服务。最后，重视社区层面的能力建设，推动社区在维护自身秩序的同时与外部组织开展协作，使社区能获取内生缺乏的资源和经验，创造有利社区成长的环境。

以“一核多元”模式在社区开展联动治理是提升基层治理效能的创新实践。为了规避联动治理中出现的“一核”引领虚化泛化问题，以及“多元”共治中出现的“形多实少”问题，需要对“一核多元”联动治理开展的影响因素及其影响机制进行关注。本文运用扎根理论对广州14个城乡社区联动治理实践进行研究，提炼出影响社区联动治理有效开展的3个维度9个范畴，初步构建了社区“一核多元”联动治理的影响因素模型并厘清范畴间的关联。研究认为纵向引领维度、横向共治维度、纵横链接维度是影响“一核多元”社区联动治理良好运行的关键要素。在纵向维度方面，要实现党组织对社区的全面嵌入，一方面，以“组织化嵌入”破解社会“结构性割裂”，为社区联动治理奠定组织基础；
另一方面，以组织渗透构建基础性权力的运作基础，将社区分散的多元主体有效组织起来，为社区联动治理提供治理合力。在横向多元共治方面，要搭建社区多元主体的合作共治平台，制定符合社区实际的议事协商程序，实现社区协商议事的宽泛性、包容性和特色化。此外，纵向维度的“一核”引领要注重发挥党组织的牵引力，精准服务社区需求，通过跨部门、跨区域、跨层级的资源链接和有效联动，以及注重对多元主体能力培育，来实现纵横维度的紧密链接和互动，推进“一核多元”社区联动治理的有效开展。

注释：

①《广州市人民政府转发省政府办公厅<关于印发广东省城市基层管理体制改革工作实施方案的通知>的通知》(穗府办〔2002〕19号)中规定，广州市社区可划分为地缘型、单元型、单位型、综合型4种类型。

②A—新兴社区；
B—长湴西社区；
C—天河村；
D—上湾社区；
E—蕉门河社区；
F—金隆社区；
G—龙穴社区；
H—洛湖社区；
I—都那村；
J—太石村。

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