陈秋星 池巧珠 陈少晖
(1.福建师范大学经济学院 福建福州 350117;2.福建商学院财务与会计学院 福建福州 350012;3.闽江学院海西财政与金融发展研究中心 福建福州 350108)
财政是国家治理的基础和重要支柱，是我国政府职能履行的前提保障。在我国地方政府财政收入来源中，税收收入是其主要来源。统计数据显示，2019年税收收入占地方一般预算收入的比重达76.16%，在我国地方政府的财政收入变动中具有决定性影响。1994年实施的分税制改革，为中央和地方的税权分配关系开拓了新的路径，是我国税制发展史上的重要里程碑。经过多年实践，中央与地方税权配置的诸多问题凸显出来，地方政府税权相对弱化，税收收入中央大于地方，在“财权上移，事权下放”的分配格局中地方财政收支失衡，地方政府收入难以维持地方政府支出，迫使地方政府大量举借外债以保障公共产品和公共服务的供给，从而使地方财政陷入可持续性困境。
近年来宏观经济下行，地方财政收入减少，财政压力增大，为缓解地方财政困境，刺激经济增长，中央政府要求加大减税降费政策实施力度。习近平总书记强调指出，积极的财政政策要更加积极有为，研究出台阶段性的、有针对性的减税降费政策，为市场主体解危纾困，以保障基本民生。据统计，2021年新增减税降费约1.1万亿元，其中为制造业中小微企业办理缓缴税费2162亿元，为煤电和供热企业办理“减、退、缓”税271亿元[1]。该政策大大缓解了当前中小微企业发展面临的生存困境。
从短期看，减税降费势必加剧地方财政困境，而从长期看，减税降费政策通过减轻企业负担，缓解中小微企业生存压力，刺激经济发展，有利于培育税源。因此，一方面，减税降税政策的重点是寻求在刺激经济中长期增长的目标中保障地方财政可持续性的平衡点。另一方面，不断扩围和深入的全面减税降费加重地方政府财政债务风险，而地方政府财政压力也制约该政策的实施空间。如何正确认识减税降费在短期内对地方财政增收的冲击，从地方财政收入配置的视角理解两者间的矛盾，同时探索减税降费背景下财政增收的有效路径，缓解地方财政困境，增强地方财政收入可持续性，就成为目前我国财税政策设计亟待解决的现实难题。
减税降费为减轻企业负担和促进经济发展起到了重要作用，但是其对地方财政收入的潜在影响也引起了学者们的广泛关注。国家税务总局税收科学研究所课题组提出了落实减税降费应处理好的“十大关系”，其中关系之一即是减税降费与地方财政的关系，认为减税降费短期内导致地方财政压力增大，长期内有助于地方财政增加收入[2]。有学者通过对地方财政收支数据的对比分析，指出减税降费政策加剧了地方财政困境。马海涛利用现有的财政收支数据评估中央财政收入和地方财政收入受减税降费政策的影响程度，指出减税降费给地方财政收入带来的压力要大于中央财政[3]。郭庆旺分析减税降费对财政的潜在影响，分析得出减税降费不但会增加地方财政赤字规模，也会改变地方财政收入结构[4]。有类似研究结论的还有汤曲[5]。由此可见，学界对减税降费在短期内加剧地方财政压力的观点基本达成共识。此外，还有学者进一步研究减税降费对地方财政收入的影响差异性。李明指出减税降费对不同层级和不同经济发展水平所在地的政府的影响不同，相比于产业结构层次更高的东部发达地区而言，减税降费对中西部地区的财政收支平衡造成更大的冲击[6]。吴进进基于对广东省的调研发现2012年以来的减税降费较大冲击了广东省各地市的财政收入能力，特别是对珠三角地市财政收入负面冲击最大[7]。那么减税降费政策是如何对地方财政形成压力的？刘明慧认为减税降费对地方财政压力的影响及其方向取决于其传导机制：从直接路径上看，减税降费引起经济税基变动造成短期地方财政收入减少；
从间接路径上看，减税降费政策通过对经济增长发挥正向或反向激励效应而减轻或增加财政压力[8]。刘富华则通过对比减税降费政策和财政分权对地方财政收入的影响，指出两者分别从制度上和政策上影响地方财政可持续性，并且在财政分权程度较高的地区减税降费政策对财政可持续性的影响更大[9]。段龙龙基于国家治理效能视角理论论证减税降费政策加剧地方财政压力的三大原因，分别为地方政府过度刺激地方经济增长模式失效、财政预算管理制度不健全和地方税体系缺失[10]。
从上述相关研究成果可以看出，减税降费作为我国当下具有导向意义的财政政策是许多学者的关注点。已有研究从地方财政收支的相关数据出发，对于减税降费政策与地方财政增收的矛盾进行了定量分析，减税降费在短期内增大地方财政压力这一观点基本成为共识。但值得注意的是，对于减税降费加剧地方财政困境的原因和逻辑关联研究的相关文献相对较少，其中以下问题仍然缺乏比较有深度的论证，一是减税降费政策如何影响地方税收收入？二是如何辩证看待减税降费和地方财政增收的矛盾？三是如何在经济高质量发展目标下有效化解减税降费与财政增收的矛盾？这些问题的解决不仅关系到我国中小微企业的生存与发展，更重要的是，有利于探索新发展格局下地方财政可持续发展的新路径。
减税降费大大压缩了地方税收收入的来源空间，减少地方财政的增量收入。从税收收入占地方一般预算收入的占比以及减税降费的总规模来看。如表1所示，根据国家统计局的数据整理可得，2012-2020年税收收入占地方一般预算收入的比重分别为77.47%，78.09%，77.94%，75.49%，74.15%，75.08%，77.58%，76.16%，74.56%，平均值为76%左右。可见税收收入是财政收入的重要组成部分。随着我国减税降费政策力度逐渐加大，六年新增减税降费规模超过8.6万亿元[11]。地方财政税收收入增速呈下滑趋势，2012年增速为15.11%，2019年仅为1.35%，2020年实现负增长，增长率为-3%。同样呈下降趋势的还有地方税收收入占国内生产总值的比重，2012年为8.79%，2020年仅为7.37%，为近9年最低值。与此同时，2012-2020年，我国地方财政一般预算收入增长速度呈现出大幅度下降，2012年增速为16.24%，2019仅为3.25%，至2020年更是下降至-0.39%。可见，减税降费政策直接降低了税收增长，对地方财政收入造成的压力逐渐增强。
表1 地方财政一般预算收入和财政税收收入
从减税降费涉及的税费及政策力度来看。减税降费政策实施力度较大时期的税费范围包括个人所得税、企业所得税、增值税、社保缴费和行政事业性收费，而这些税种和费用都是地方财政一般预算收入的主要组成部分。根据国家统计局的数据整理可得，如表2所示，2012-2019年我国地方增值税、营业税(还未“营改增”之前)、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、非税收入、行政事业性收费共占地方财政一般预算收入的比重不低于80%，2020年降为79.46%。税收收入占比地方财政一般预算收入70%以上，而税收之中增值税占比最大，加之与其相关的其他税种，对地方财政收入具有较大影响。“营改增”后增值税占比一度不低于30%，在2020年降为28.40%。与增值税相关的城市维护建设税近10年占地方财政一般预算收入比重维持在4.5%左右。除此之外，各种收费(非税收入)在地方政府一般预算收入中的占比也不能忽视。统计数据显示，2020年地方政府非税收入远大于中央政府，在全国非税收入中占比89%左右。2012年至2020年地方非税收入占地方财政一般预算收入比平均值为23.72%，行政事业收费占比平均值5.04%，两者之和为28.76%。可见，减税降费涉及的各种非税收入也是地方财政收入的重要组成部分。2019年和2020年，各类减的税和费在税收收入中的占比已经表现出下降趋势。再加上近几年中央减税降费力度持续加大，增值税税率将从原有的16%、10%分别下调至13%、9%，同时扩大进项税额的抵扣范围。再则对小微企业实行普惠性税收减免政策，2019年至2021年期间，对于月销售额小于等于10万元的小规模纳税人免征增值税，对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元的部分按25%计入纳税所得额，超过100万元但不超过300万元的部分按50%计入纳税所得额。此外，降低企业社会保险费承担比例，如城镇职工养老保险单位，原有的20%缴费率已下调为16%，国内部分地区也结合当地实际在调整企业缴费比例上下限。
表2 地方各类收入来源占地方财政一般预算收入的比重
在分税制财政管理体制下，先划分政府间的事权范围，并以此为前提划分税收收入，再通过转移支付制度调节地方财力差别。在此制度下，中央将财权下放，地方政府在上缴中央后可以自行支配剩余的收入，并且地方政府拥有相对独立的地方经济决策权，因此地方政府可以利用财政收入调整地方经济发展。从理论上说，在剩余税收收入支配权和相对独立的地方经济决策权下，地方政府能够在合理的目标导向下利用财政收入发展地方经济同时促进地方财政的健康发展。但是事实并非如此，在相当长的一段时期内我国地方官员的政绩考核标准主要是地方经济增长情况，地方官员为了晋升大力发展地方经济，努力做大本地GDP，把有利于晋升作为项目是否能够投资的选择标准之一，通过投资大量的工程项目既推动地方经济发展又获取税收收入，形成“向增长要财力”的行为模式。而这种大量投资刺激增长的模式催生了大量的面子工程和重复建设，导致严重的产能过剩，给经济的可持续发展埋下隐患。在我国经济进入“新常态”阶段，劳动力密集型和资源消耗型的发展方式不再适应我国经济高质量发展要求，经济增长速度连年放缓，税收收入增长空间进一步缩小，而原先政府过度投资造成的产能过剩等问题也逐渐暴露出来。在这种内外环境的转变下，我国地方政府“向增长要财力”的财政增长模式逐渐失效。根据统计数据显示，地方一般公共预算收入在2012至2019年间增长速度表现出整体下滑的趋势，2012年增速16.23%，而2019年增速仅为3.25%，创下历史新低，多数地方财政收入增速低于当期GDP增速。在这种情况下，地方政府税收收入的税源被严重收缩，再加上减税降费政策的大规模实施，短期内使地方政府财政收入陷入困境。
实际上，减税降费加剧地方财政困境最根本的原因还是在于我国地方政府财权、税权和事权不匹配。我国地方政府承担着管理地方事务的责任，这种责任就是政府事权的来源，体现在财政支出上就是政府支出责任，即政府可以自主地使用财政收入来解决地方公共事务。在以分税制为核心的财政体制下，我国央地事权、财权和税权还存在许多错位与失衡。从财政收支规模来看，如表3中统计数据显示，近十年央地财政收入占全国财政收入比重的平均值分别为54%和46%，与收入占比相反的是，同期地方财政支出占全国财政支出比值的平均值为85%，而中央占比平均值仅为15%，并且这种收支不匹配的现状表现在每一个年份之中。从具体财权和事权分配来看，在实践中地方政府在一些领域承担的责任大大超出了其理论上应该承担的份额，一些本应该由中央政府和地方政府共同负担的支出，被以“转移支付”的名义安排给地方政府，由地方政府独自承担，进一步加大地方支出压力[12]。收入是支出的来源，央地财政收入规模虽然相差不大，而在财政支出上地方远大于中央，如此事权下放所导致的收支错配必然导致地方财政收不抵支。由此可见，财权、税权和事权不匹配是地方政府财政压力困境的根本原因所在，减税降费政策叠加地方政府职能转变，进一步触发了我国政府财权与事权不对称体制的先天不足，从而导致地方政府财政压力的严重困境。
表3 央地财政收支总收支的比重对比
我国地方政府负有满足所辖区域内社会成员公共需求的职能，而地方财政收入配置是政府履行职能的物质前提条件。地方政府在获得一定的财政收入之后，再通过财政支出的形式将收入在区域各主体间进行分配以此履行职能。地方财政收入主要来自于社会产品价值，确切地说，地方政府财政收入是地方政府以各种收入形式从微观经济主体那里转移来的资源价值总量，标志着地方政府在社会公共资源配置中的角色和地位。由此来看，地方财政收入配置不仅关系到政府、企业和居民之间的利益分配，而且以财政收支为形式进行的再分配从侧面体现了我国地方政府的职能定位。因此，地方财政收入配置不再仅仅局限于财政收入规模这一单一角度，而且关乎社会资源的优化配置和地方政府职能的调整。
经济新常态下实施的“减税降费”政策又是如何体现地方财政收入配置的调整和政府职能的演变呢？减税降费是国家在供给侧结构性改革背景下的积极财政政策的重要组成部分。施行该政策有其特定的时代背景，2008年美国金融危机爆发之后，我国经济增速逐渐缓慢，2012年GDP增长率为10.38%，2019年下降为7.31%，2020年更是降至2.3%。显然，以往劳动力密集型和资源消耗型的经济增长方式已经难以保持我国经济持续增长。为了实现经济由高速增长向高质量增长的转变，未来必须通过制度改革激发市场主体活力，推动经济结构优化升级，使我国社会生产力水平实现整体跃升[13]。但是长期以来我国企业宏观税负沉重，成为制约其发展壮大的重要原因，为了激发市场主体活力，近年来我国试图通过减税降费降低企业生产经营成本，提高企业生存发展能力。但是由此引发的问题即是减少的税费由谁承担？ 2021年我国新增减税降费规模大约1.1万亿元，相当于减让了2021年全国财政收入的5.4%左右。在现行分税制下，税收收入按照一定的分配原则部分归属于地方财政收入，而减税降费政策使地方政府税收收入进一步减少，实质上是相对减少了政府可以直接支配的资源规模[14]，是政府部门资金向企业部门和居民部门让渡与利益分配格局从国家向企业的转变，其本质在于调整市场主体与政府之间的资源分配方式和占有格局[15]。
由此来看，减税降费背景下地方财政增收也应在社会资源配置格局优化的前提下增加财政收入以保障和提高地方财政的履职能力。习近平总书记强调指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政已经不能单单就财政论财政，公共财政也不仅仅只是财政收支的狭义范畴，而是应当成为服务国家高质量发展的重要政策工具，财政收入配置也应该从国家、社会和个人等层面综合考虑，提高财政收入配置质量，优化社会资源配置效率，促进财政服务国家现代化治理职能转型。
为了持续提高经济发展活力，减税降费政策逐渐制度化。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，地方政府的公共服务职能的范围也越来越广泛。如何在减税降费背景下确保地方政府稳定财政收入，从而保障其基本职能的正常履行？需要探寻行之有效的创新路径。
如前所析，地方政府财政压力大的首要原因即是财政收入不能满足财政支出，而财政支出的对照标准即是地方政府负担的地方公共事务的支出需求。我国实行以分税制为核心的财政分权制有二十余年，期间中央与地方财权和事权的不平衡问题始终是改革的焦点，十九大报告中强调财税体制改革的首要目标即是明晰央地权责关系、协调央地财力。财政分权以地方政府职能或事权为基础，依据事权合理确定支出范围，并根据事权和支出规模分配给各级政府相对独立的财权，以此规范各级政府行为。由此可见，财政分权的重要原则即是坚持税权、财权和事权的统一，而清晰界定政府事权则是该原则的前提。虽然我国也出台了不少关于央地权责改革的方案，但是这些方案大多只是给出了划分原则，缺少具体实施细则，在实践中难以找到法律支撑。因此，我们认为，首先应该从体制层面制定详细的具有可操作性的事权划分方案，为实践中遇到的具体问题提供解决思路和法律依据，避免政府间互相扯皮推卸责任。其次，政府对地方事务的支出责任要根据受益原则划分，一般而言，全国人民都能从中受益的公共事务要由中央政府负责，而区域性公共事务则由地方政府承担，跨地区的公共事务可以根据各地受益的大小分摊责任，中央在其中起到协调和兜底的作用。
地方政府能够自主支配税收收入是履行公共职能、实施社会经济调控的重要财政保障。在我国，至今对于地方税收的内涵和外延并没有统一的界定，在财政收入中，把划分给地方政府的税收视为地方税。在法律上，则强调地方政府能够对相关税收立法、管理和获取收益。从我国的国情来看，我国只有财政收入意义上的地方税，而没有完整的法律意义上的地方税。因此，我国的地方税收收入很大程度上依赖于财政体制调整中央地税权划分给地方政府的那部分税收收益，在税收分配比例调整时地方财政收入也容易受到波动，因此对减税降费政策较为敏感。在“营改增”之前，营业税是地方税收的主要收入来源，营改增之后地方税源明显萎缩。我们认为，设置地方税要充分考虑我国的现实国情背景，从理论上说，那些流动性较小、收入比较稳定的税种可以作为地方税种培育，如房产税、消费税、环境保护税等具有作为地方主体税种的条件。其次，积极推进“费改税”改革进程。鉴于我国地方政府在弥补财政收入的过程中异化产生了许多行政事业性收费，容易滋生乱收费等寻租腐败现象，不利于地方税体系的完善，因此要加快“费改税”进程和力度，如开征环境保护税、资源税等，在理顺税费关系的同时拓展地方税收收入的来源渠道。
地方政府要树立效益型财源观念。地方财政收入的根本来源在于地方生产力水平的提高，因此培育新的地方经济增长群对于巩固地方财源，保证财政收入具有重要意义。首先，助力传统产业转型，壮大支柱财源。传统工业长期以来为地方经济发展做出重要贡献，在新经济时期传统工业产业亟待转型，为此地方政府需要强化政策扶持，落实地方税收优惠政策，加大财政扶持力度，引导和激励传统产业向科技化、现代化转型升级，助力企业提高市场竞争能力，构筑市场经济新格局。其次，大力发展现代服务业，培育优质财源。创新产业发展模式，注重发展服务型新兴业态，构建现代服务体系。全面发展各类现代服务业，对不同类型服务业给予相应的政策支持，对于生产性服务业如物流、会展等要大力支持其发展，壮大其规模；
对于金融服务业要扶持其发展，提高金融服务业的发展能力；
对于生活类服务业如餐饮、健身、养老等要规范其发展。最后，发挥地方特色，挖掘地方特色财源。根据地方发展特色，培植地方特色产业，比如现代农业、旅游业或者文化产业等，以此增加地方经济来源。
加强财政监督，提高增收管理能力，完善税收征管体系，支持税务部门依法征管，应收尽收。首先，强化属地政府主体责任。各级地方政府要切实承担起组织财政收入的责任，在综合考虑属地社会资源分配的基础上将财政收入配置放在更加突出的位置。一方面落后地区要尽快健全乡镇财政体制，严格遵循财政收支的基本流程和结算方式，各类项目支出严格遵守预算计划；
另一方面，各地要加大财政收入考核力度，设立以财政可持续增收为重点内容的考核指标体系，重视财政预算收入中税收占比、一般公共预算收入占GDP比重、税收实际缴纳财政收入和税源培育规模等指标，对各地财政收入组织情况进行监督审查，充分调动各地合理增加财政收入的积极性。其次，完善相关职能部门联动协调机制。地方税收收入中有很多来自于零星的税源，税源分散且纳税人纳税遵从度不高，容易导致税收的流失，对此需要建立相应的税源监管机构来加强对此类税源的监控。同时，利用大数据等信息化工具统一管理纳税人的信息，与住建部、交通部、环保部、商务部等部门建立合作协同机制，交换共享各部门的信息资源，及时分析属地经济增长和税收收入情况，建立纳税主体征信信息系统，完善偷漏税“黑名单”制度，加大对税收失信者的惩处力度，提高全民依法纳税意识，使各项税收收入“应收尽收”，从而实现减税降费背景下地方财政收入的稳定增长。
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