模糊政策的试验评估模式

赵远跃 杨宏山

中图分类号：D632.4文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-013-（10）

摘要：政策試验既是高度不确定条件下推进政策创新的重要途径，也是检验政策有效性的一种评估机制。在文献回顾的基础上，提出模糊政策的试验评估分析框架，包括设置愿景目标、构建议题网络、生成试验方案、信息反馈与评估、政策变革与推广五个阶段。设置愿景目标阶段提供概念性知识，传递出新愿景、新理念，为模糊政策提供新价值、新导向。构建议题网络阶段形成对话场域，支持政策专家、地方官员与利益相关者参与，多方主体在试验中分享信息和交换意见，促进不同来源知识的交流。生成试验方案阶段将政策知识转化为具体内容，形成明确的试验路径。在信息反馈和评估阶段，决策系统持续收集试验的过程和结果信息，基于数据和证据，对政策试验作出评价。政策变革与推广阶段强调总结成功经验和优化政策措施。国家生态文明试验区建设的案例研究表明，试验评估构建四方参与的议题学习网络，持续完善试验议题，提高了决策理性与正当性水平。

关键词：模糊政策；
政策评估；
试验评估；
迭代试验

政策评估是完善政策安排的有效途径，也是提升治理效能的重要手段。政策评估通过收集和分析数据，衡量政策目标的实现程度，分析影响政策结果的关键因素及作用机制。从价值上来说，政策评估根据一定的标准，对一项政策的产出及社会影响作出评价，有利于提高决策的科学化、民主化和法治化水平[1]。政策评估存在两种导向，分别是实证导向与协商导向，实证导向强调数据收集和分析的精确性与严谨性，主张通过科学方法测量政策实施的结果；
协商导向强调利益相关者参与，主张构建包容多方主体的议题学习网络，让政策专家、地方官员和利益相关者参与讨论，彼此分享信息，据此对政策实施进行评估。长期以来，这两种导向难以有效整合。本文在文献回顾的基础上，提出模糊政策的试验评估分析框架，它具有事实判断和价值判断两个方面的考量，目的在于提升决策理性和正当性。同时，选择国家生态文明试验区建设进行案例研究，解析试验评估的运作逻辑和学习机制。

一、政策评估的文献回顾

政策评估具有漫长的历史，有了决策活动就有政策评估。科学设计的政策评估活动则要晚得多，它发端于20世纪初。回顾政策评估的发展历程，古贝（Egon G.Guba）、林肯（Yvonna S.Lincoln）将其概括为“测量—描述—判断—价值多元”四个阶段[2]，分别形成了四种评估模式：第一代是技术性评估，强调研究的客观性和精确性，主张采用类似自然科学的研究方法，评估者通过数据测量、统计分析、社会实验方法等技术手段，观察客观事实，增进对政策结果的认知。从这一评估路径看来，政策评估的核心在于搜集、整理和甄别资料，依靠系统的技术手段使评估变革变得有效和可靠。第二代是描述性评估，它以观察和测量的结果为基础，根据政策目标来描述政策实施的结果和问题。第三代是判断性评估，其重心在于判断政策执行是否实现了承诺的政策目标。第四代是价值多元型评估，强调利益相关者参与，对各方的主张、焦虑和争议进行响应式聚焦，形成一致认同的共同价值[3]。上述四代评估模式展现了政策评估的模式变迁，为理解政策评估提供了差异化的认知逻辑。

总体而言，政策评估具有实证主义与协商主义两种认知逻辑。实证主义主张科学知识必须建立在对经验事实的观察和检验上，反对讨论经验之外的抽象问题[4]，强调以客观的数据与精确的技术作为政策评估基础，保障评估结果的有效性与科学性。在实证主义逻辑下，一些学者把政策评估视为价值中立的技术性活动，其本质在于通过经验研究来检验政策是否实现了预期目标[5]。有学者指出，实证主义的政策评估包括三个方面的要素：基于事实判断的因果假定、基于实验逻辑的假设检验和基于计算科学的技术支撑。在实证主义范畴中，政策评估可以被定义为一种分析工具，目的在于获得与绩效有关的信息，并将这些信息反馈到决策过程中去[6]。实证主义评估主张通过量化的标准、细化的准则、高效的过程以及可操作的方法来实现理性目标。

实证主义政策评估的常见方法主要有：（1）双重差分法，通过构建处理组和时间交互项的方式，评估政策发生和不发生这两种情况下被观测因素的变化[7]；
（2）合成控制法，通过计算权重和加权平均的方式，构造每个政策干预的“反事实状态”，检验一项政策实施后的结果[8]；
（3）断点回归法，当研究目标的主要变量存在一个临界值，如果主变量取值大于这个临界值时，则认为存在一定政策效应，可作为政策实验组，如果主变量取值小于临界值时，则不存在政策效应，被视为对照组，从而进行因果推断，检验政策措施的有效性[9]；
（4）工具变量法，利用外生的政策干预分配变量，使得政策干预的分配是随机的，以形成一个局部的随机实验，得到局部干预的因果效应[10]。这些方法被广泛应用于政策评估的研究与实践中，科学评估了政策的有效性，拓宽了政策评估的研究视野。

协商主义评估是对实证主义评估进行反思基础上形成的新模式，它拒绝价值中立预设，反对纯粹的工具理性与技术理性，强调事实与价值相结合，认为政策评估应建立在理性沟通基础上[11]。相较于实证主义，协商主义凸显了价值诉求的多样性，主张将多元主体、多元利益诉求纳入考虑，注重利益相关者参与及本地知识的应用。协商主义评估模式主要有参与式评估、建构式评估、赋权式评估、审议式评估等方法。在协商主义评估的话语系统中，价值整合居于重要地位，是政策评估需要应对的核心因素[12]。如果说实证主义评估强调价值中立、专家主导、量化分析、管理主义，关注结果的测量、评价和使用，那么协商主义评估则是回应了公共治理的民主化诉求[13]，凸显了价值涉入、政治影响、公众参与、治理主义，它要求政策结果能够满足公众需求并体现公共价值[14]。

实证主义评估与协商主义评估分别凸显了政策评估在科学和价值维度的诉求。实证主义强调严谨的评估技术与精确的评估结果，有利于客观评估政策效果，反馈信息并改进政策安排。协商主义评估主张事实与价值相结合，倡导将利益相关者带入评估系统，与政策专家、地方官员进行对话，运用情景性知识、地方性知识，提升政策评估的审议性和包容性[15]。两种评估模式也都具有局限性。实证主义评估容易忽略差异化的利益诉求，导致评估结果与公众评价形成反差。在不同的价值取向下，对于同样的政策结果，评价者的结论有可能截然对立。一味地排斥利益相关者参与，势必会损害政策评价的公信力。协商主义评估的问题在于，利益相关者是否具有能力参与协商，是否愿意花费时间和精力，是否会反思和审视自己的观点，这些都会影响评估质量。另外，如果缺少有效操作流程，协商评估能否达成共识都是一个问题。

鉴于此，改进政策评估不仅要兼顾实证导向和协商诉求，还需要发展出一套操作化程序，让政策评估能够有效实施，这是本文研究的逻辑起点。目前，政策评估研究对方法论的讨论较多，而对真实世界中政策评估的组织实施探究较少。本文聚焦模糊政策的评估模式，这类政策提出了框架性目标，具体工具较为模糊，需要在局部试验中增进认知，生成更为详细的政策安排，经评估确认有效后，上级政府在更大范围内进行推广[16]。试验评估是对模糊政策进行评估的一种常见模式。本文提出试验评估的过程框架，致力于解析试验评估推进治理创新的组织模式、学习机制及运作过程。

二、试验评估：一个过程分析框架

政策评估通过对一项政策的产出和影响进行测量和评价，据此判断政策目标的达成程度。对于政府系统来讲，开展政策评估的目的在于获得政策实施的结果信息，判断政策执行效果，从而增进政策认知，有针对性地改进政策安排。政策制定具有理性和正当性两个方面的诉求：理性诉求要求政策评估能够超越政治争论，通过收集真实情境的信息，提升政策分析的客观性、专业性；
正当性诉求主张建立政策论坛，将沟通、对话和论辩引入政策分析，决策者通过听取政策专家、地方官员和利益相关者的意见，整合各方观点，寻求最大公约数，得出各方都能接受的政策评价。西蒙（Herbert A.Simon）区分了决策中的 “事实”要素和 “价值”要素，指出事实论断的“准确性”存在客观的经验真理，而价值要素的“正确度”并不存在客观标准，只有在个人的主观价值上才有意义。西蒙指出，由于不存在价值判断的“科学”法或“专家”法，无论具备何种专业技能和知识的专家，都没有资格执行价值判断的职能[17]。政策评估不仅涉及事实判断，还涉及价值判断，需要构建聚合型评估模式，引入不同的评估主体和评估方法，既要收集客观的事实性信息，也要提供不同主体的评价信息，搭建沟通平台，发展出可操作化的评估模式[18]。

作为一种制度安排，试验评估有利于将模糊政策清晰化，提升政策评估的可操作性。在此过程中，决策者提出新的政策导向，选择局部地区开展试验，建立试验驱动的议题学习网络，吸纳地方官员、政策专家、利益相关者参与，各方基于对试验结果的观察，收集信息和数据，形成各自的判断。不同参与者观察视角和侧重点不同，得出的评价也各不相同：地方官员关注结果的有效性，分析结果往往以工作报告的形式反映试验结果，政策专家关注评估结果的科学性，对数据和证据更加关注，利益相关者基于各自偏好进行评估，因而形成的是意见与态度。决策系统整合各方提供的信息，对政策结果作出权威性评价，以此对模糊政策进行有效评估。试验评估既要求评估者采用社会实验方法，通过社会调查和绩效测量等方式收集政策相关信息，基于数理统计分析确定变量间的因果关系，进而作出经验性判断，也需要在评估过程中建立一种参与机制，让多方主体共同参与进来，充分听取他们的意见和看法，让政策评估尽可能体现多方主体的态度和看法（见图1）。

在构建框架方面，罗特曼（Jan Rotmans）和鲁巴赫（Derk Loorbach）提出试验驱动的变革管理框架，强调在变革场域中，参与者通过搭建学习网络获得新的知识和理解，从而对政策议题提出新观点。在此基础上，多方行动者运用系统的方法对议题进行多次讨论，促成政策共识的达成。然后根据变革的愿景目标，设计与组织试验活动，对取得成效的政策提供激励措施，促成政策经验的横向扩散与纵向推广，以此推进变革进程[19]。埃代伦博斯（Jurian Edelenbos）等人提出政策知识的共同生产框架，他们将决策过程中的知识划分为专家知识、官员知识和利益相关者知识。专家知识主要由研究者、智库人员和技术人员加以开发，这类知识的生产需要基于科学的模型、方法和同行评议；
官员知识与政府实践和行政流程密切相关，决策者和政府官员常常使用这类知识来支持他们的观点；
利益相关者知识涉及他们的经验与见解，它源于利益相关者的实践。共同知识生产涉及不同知识领域的探索、讨论和协商，生产出的知识可以被当成政策评估的起点[20]。

在試验驱动变革管理框架以及政策知识的共同生产框架基础上，本文提出模糊政策的试验评估分析框架，如图2所示，该框架由五个阶段组成：

一是设置愿景目标。政策试验是在模糊情景下检验政策效果的一种制度安排，这种模糊性包括模糊的政策选项、政策结果和政策价值[21]，这些模糊性导致评估者无法充分认识政策问题，不同主体间存在分歧，难以达成共识。因此，政策评估者常常通过设置愿景目标的方式，明晰行动方向与策略，进而减少政策模糊性。

二是构建议题网络。试验评估不仅需要专家提供专业化知识，掌握政策评估的规律，也需要多方主体提供多元知识，形成共识判断。在试验评估过程中，评估主体构建议题学习网络，吸纳政策专家、地方官员和利益相关者等群体参与，形成对话协商场域，对试验评估的成本收益、执行效率和制度安排等问题进行充分讨论，以此生产共识性知识。

三是生成试验方案。在多方主体达成政策共识后，决策者开始将前期的政策理念转化为具体的行动策略，以保障政策试验的顺利推进。从知识生产的角度看，试验评估是一个知识生产的过程，决策者负责政策知识的筛选与整合，试验单位负责政策知识的测试与创造，两者在不断互动中生成试验方案，促成政策知识的生产与再生产[22]。

四是信息反馈和评估。试验评估强调通过局部试验的方式检验模糊政策的有效性，试验信息的反馈与评估至关重要。当政策试验取得良好的效果时，评估主体对其提供正向激励，包括总结成经验进行宣传推广[23]。如果政策试验未能取得如期效果，评估主体则会对其进行负向反馈，采取措施及时调整政策方向，保障试验活动的可持续性[24]。

五是政策变革与推广。在前期探索的基础上，决策者开始总结试验经验和调整政策措施，打包发给下级单位，要求各地贯彻学习，以此实现政策变革与推广。该阶段既是试验评估的终点，又是新一轮试验评估的起点，决策者通过迭代创新的方式，不断地积累政策经验，在循环往复的过程中促进政策创新与再创新。

三、案例研究：来自国家生态文明试验区的证据

近年来，生态环境问题成为掣肘经济高质量发展、阻碍经济结构绿色转型、影响人们生活质量的重要因素。在此背景下，党的十八届五中全会提出，建立统一规范的国家生态文明试验区，重在开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，为完善生态文明制度体系探索路径和积累经验。建立国家生态文明试验区既是新时期我国生态文明建设和生态环境保护的重大战略措施，又是生态文明建设的创新实践探索。观察国家生态文明试验区建立的过程，可以揭示试验评估的运作逻辑以及不同阶段的转化机理。

（一）设置愿景目标

过去几年间，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。结合生态环境保护实践看，我国在生态文明建设和生态环境保护过程中仍面临不少困难和挑战，主要包括经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然突出，资源环境承载能力已经达到或接近上限，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城和生态破坏等问题时常发生。在约翰·金登（John Kingdon）看来，问题是议程设置的关键变量，政策一直都是问题的函数[25]。现实问题的严峻性竞争到决策者有限的注意力，现实问题也随之变成政策问题。为了解决问题，决策者开启特定的政策议程，先后印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件，要求地方政府积极采取措施，推进地方生态文明建设，这在总体上明确生态文明建设的方向和愿景目标。

建立国家生态文明试验区面临着诸多模糊性问题，如政策目标不明晰、制度体系不健全、建设指标不规范等。2016年8月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，对试验区的主要目标与任务作出明确指示。文件要求，试验区所在地党委和政府要定期对改革任务完成情况开展自评估，向党中央、国务院报告改革进展情况，抄送有关部门。国家发展改革委、环境保护部要会同有关部门组织开展对试验区的评估和跟踪督查，对于试行有效的重大改革举措和成功经验做法，根据成熟程度分类总结推广，成熟一条、推广一条；
对于试验过程中发现的问题和实践证明不可行的，要及时提出调整建议[26]。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，将福建确定为首个国家生态文明试验区，主要包括国土空间科学开发的先导区、生态产品价值实现的先行区、环境治理体系改革的示范区和绿色发展评价导向的实践区。

（二）构建议题网络

在明确了共同的试验愿景与目标后，决策者着手建立对话协商场域，将多方主体吸纳进试验评估场域中，支持政策专家、地方官员和利益相关者参与，对具体政策议题进行充分讨论，形成政策共识和促进政策知识的积累。在此过程中，不同主体发挥着差异化的作用，政策专家提前对政策可能带来的影响进行审议[27]。相较于其他参与主体，政策专家更加关注试验评估数据的精确性以及评估结果的科学性。在政策试验的决策系统中，充斥着大量零散和复杂的信息，政策专家的参与往往可以筛选出有用的信息，对这些信息进行充分讨论，然后反馈给决策者[28]。官员关注政策的有效性，在政策试验取得阶段性成果后，评估者将试验结果反馈给他们，如果能够得到决策者的认可，评估者则会将其提炼为新概念，推动政策知识再生产。利益相关者关注政策结果的合理性，他们参与到试验评估过程中，推动试验评估的民主化进程。

对话协商场域的形成有利于降低试验议题的模糊性，比如，在江西确立为生态文明试验区前，江西省委书记就曾主持召开座谈会，就落实国家生态文明试验区方案听取专家学者的意见，专家学者提出许多具有可操作性的建设建议。贵州也曾召开过国家生态文明试验区研讨会，来自不同科研院校的专家学者就如何建设国家生态文明试验区进行充分讨论，对省级空间规划和生态文明建设的关键问题及空间意义进行专业解读。同样，江西召开了首届国家生态文明试验区建设论坛，邀请两院院士及省内外高等院校和科研院所学科带头人，围绕国家生态文明试验区建设战略布局、生态文明体制机制创新、大湖流域生态文明建设方式等议题进行深入研讨。不仅如此，以公眾为代表的利益相关者参与到试验评估过程中，通过参加座谈会、听证会和民主协商会等方式，积极建言献策，促使试验议题选择更符合公众的偏好排序。

（三）生成试验方案

在前两个阶段的基础上，决策者开始生成试验方案，例如，江西省发改委发布《国家生态文明试验区（江西）实施方案（征求意见稿）》、海南省发布《国家生态文明试验区（海南）实施方案（公开征求意见稿）》。在此基础上，2017年10月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《国家生态文明试验区（江西）实施方案》和《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》。对比两份文件可以看到，江西和贵州采取差异化的试验评估方式。江西要求2018年起每年总结形成一批可复制可推广的改革成果，加强对改革任务落实情况的跟踪分析、督促检查和效果评估，建立改革任务和制度建设进程的监测、评估、公示、奖惩机制；
贵州则要求加强对改革任务落实情况的跟踪督察，适时开展改革任务成效评估，必要时可委托第三方机构进行独立评估。至此，福建、江西和贵州的我国首批三个生态文明试验区实施方案全部获批，标志着国家生态文明试验区建设进入全面铺开和加速推进阶段。

在生成试验方案的时候，地方政府采取自上而下的非均衡赋权、自下而上的民意吸纳和点面结合的试点推广措施，在实践中不断增进政策认知，持续改善现有的政策安排。为了巩固试验区建设的阶段性成果，加快推进我国生态文明试验区的制度体系建设，2019年5月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，将海南作为第四个国家生态文明试验区建设点，实现由生态强省向生态文明建设试验区的转变，推动生态文明高质量发展。从生成逻辑来看，决策者常常通过试验运作方式，预先选择局部地区推进试点，采取点面结合的措施对模糊政策进行评估，根据评估结果及时规避政策风险或调整政策方向。生成试验方案阶段连接着构建议题网络阶段和信息反馈与评估阶段，该阶段一方面整合前期收集到的信息，将其贯彻落实到具体的试验活动中，另一方面又为后续信息的反馈与评估提供必要的数据支撑。

（四）信息反馈与评估

信息反馈与评估阶段中的反馈行为包括正反馈和负反馈，正反馈指的是政策试验对未来的政治行为和政策选择产生了积极的影响。以海南国家生态文明试验区建设为例，结合海南省生态环境厅公布的评估数据来看，全省环境空气质量优良天数比例为97.5%，细颗粒物（PM2.5）年均浓度为16微克/立方米，创 PM2.5有监测记录以来历史最好水平，地表水和近岸海域水质总体为优，城市（镇）集中式饮用水源水质稳定达标，地下水环境状况总体良好，声环境和土壤环境质量总体良好。负反馈指的是产生了消极的影响，需要调整政策安排，改进政策措施的结果，例如，2017年7月，中央第五生态环境保护督察组向福建省进行督察反馈，指出福建环境保护工作中存在的问题包括：对环境保护工作推进落实不够、部分海洋和生态敏感区保护不力、环境基础设施建设滞后和一些突出环境问题长期得不到解决[29]。在此背景下，福建省政府建立生态环保党政同责制度、一岗双责制度、生态环保大督察制度、差异化考核评价制度和流域生态补偿制度，致力于补足生态环境治理的短板。

在前期试验的基础上，评估者开始对国家生态文明试验区进行初步的试验评估，大致了解整体情况。比如，2017年福建省在降水量同比减少39%、主要江河径流量同比减少47%的情况下，12条主要河流Ⅰ～Ⅲ类水质比例为95.8%；
九个设区城市空气质量平均达标天数占比96.2%，PM2.5年均浓度27微克/立方米，比全国平均水平低37.2%；
森林覆盖率65.95%，保持全国首位。在这些数据后，决策者将已有信息总结成经验，政策内容更为明晰化，并在其他地区推进试点工作。经评估，如果政策没有取得如期结果，各级相关领导者则会受到官方的通报批评，如2017年4月至5月，中央第七生态环境保护督察组对贵州省开展环境保护督察工作，根据贵州整改情况通报，截至2018年8月底，中央环保督察组反馈的72个问题已完成整改49个，72个问题分解成385个子问题完成整改330个，其余问题正在有序推进整改。督察整改过程中，共处理314人，其中问责132人，约谈128人。

（五）政策变革与推广

在试验项目取得阶段性成果并得到上级领导认可后，评估者将其总结成制度性知识，并形成新的政策安排，如《海南省禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品名录（第一批）》《海南省清洁能源汽车发展规划》《海南自由贸易港建设总体方案》《海南省深化生态环境六大专项整治行动计划（2018—2020年）》《海南省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等。需要指出的是，政策变革与推广阶段和生成试验方案阶段间有着明显的差异，虽然两者评估模式都可以生产出经验决策，但生成试验方案阶段生产出的是地方性的知识，政策变革与推广阶段生产出的是制度化的知识，表现为正式方案、规章与制度。对取得阶段性成效的试点政策和取得上级领导认可的政策经验，则有机会上升为国家政策，出台专项性保障政策，以此形成了创制性政策，如《江西省生态环境保护督察整改工作实施细则》《江西省污染防治攻坚战考核办法》《海南省生态保护红线管理规定》和《贵州省生态环境保护条例》等。

在创设新制度的过程中，评估者会根据评估结果，采取措施将政策经验制度化与规范化，包括媒体报道、地方宣传和制造典型。经过几年的试验实践，福建、江西、贵州和海南围绕国家生态文明体制改革，形成诸多可复制推广的改革措施和经验做法。2020年11月，国家发展和改革委员会印发《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》，对四地试验经验进行推广与宣传，要求各地方单位结合实际学习借鉴。这些经验涉及生态文明建设的方方面面，包括自然资源资产产权、国土空间开发保护、环境治理体系等，共计90项可复制推广的改革经验。国家生态文明试验区的制度红利逐渐显露出来，一些地方政府将前期的试验经验应用到实践中，有效推动了政策创新，如福建省武平县在全国率先探索集体林权制度改革，探索兴“林”扶贫机制，开展林权直接抵押贷款，盘活林农资产，重点探索生态区商品林赎买机制，让原本待砍伐商品林变身“绿色不动产”。

四、结论与讨论

在中国改革场域中，地方政府通过政策设计与局部检验等方式，从地方汲取政策创新所需的必要知识，不断地增进政策认知，积累政策经验和知识，形成了模糊政策的试验评估模式。这种评估模式以试验为主要驱动力，通过测量政策的结果产出及评价有效性，获取有用的评估信息与数据，将其应用于政策决策中，政策制度得以不断优化。在文献回顾的基础上，本文构建了模糊政策的试验评估分析框架，致力于整合不同评估模式的优势，揭示试验评估的微观机制。试验评估容纳了实证主义与协商主义诉求，既有理性诉求，又有正当性诉求，契合政策议题情景的复杂性，体现了其包容性与复合性。模糊政策的试验评估分析框架由五个阶段组成，分别为设置愿景目标阶段、构建议题网络阶段、生成试验方案阶段、信息反馈与评估阶段、政策变革与推广阶段。不同阶段层层递进，在循环的过程中有效促进了政策知识的生产与再生产。

本文以国家生态文明试验区为例，通过回溯这项改革的试验历程，探讨模糊政策的试验评估模式。为了解决生态环境污染方面的问题，中央政府提出建设国家生态文明试验区的战略规划，传递了新目标与新向。决策者在接受了政策愿景后，创设试验议题，支持多方主体参与，促进不同知识来源的交流与分享。在此过程中，不同主体的目标取向具有差异性，政策专家关注试验评估的科学性，地方官员关注试验评估的兼容性，利益相关者关注试验评估的正当性。在多方主体的共同努力下，福建、江西、贵州和海南相继被设立为国家生态文明试验区，试验进程得以快速推进。基于地方试验实践，决策者整合试驗信息、数据与证据，改进现有的政策安排。经过实践检验的试验经验在决策者的权威性推广下，逐渐转化为具有高规范性的制度知识，通过立法的形式确定下来，出台保障性政策措施，有效推动政策创新。

国家生态文明试验区的案例研究表明，试验评估针对复杂性议题现场试验，有利于评估模糊政策的政策效果，构成的五个阶段并非是独立的，而是可以相互转换。设置愿景目标阶段要求明晰政策的主要目标与任务，为模糊政策提供新价值与新导向。当决策者意识到需要进一步优化政策内容时，设置愿景目标阶段将会进入构建议题网络阶段，该阶段主要强调通过政策动员的方式，吸纳多元主体进入决策场域，强化决策论证过程和丰富决策知识。基于前期的协商讨论，决策者开始将这些知识转化为具体的试验行动，逐渐进入到生成试验方案阶段，以保障试验工作的有效进行。当进行政策试验并取得政策结果后，决策者开始对试验信息进行反馈和评估，通过持续收集试验评估的信息、证据与数据，对政策方案进行完善。在经历前几个阶段后，政策知识不断地积累起来，由此实现了政策变革与推广。整个过程并非单向运行，而是持续循环与迭代创新，促使概念议题转化为一揽子方案。

不同阶段分别承担着不同任务，设置愿景目标阶段负责提供愿景性知识，为模糊政策提供方向上的指导，确保试验方向的正确性与可靠性。构建议题网络阶段负责形成对话协商场域，让政策专家、地方官员以及利益相关者可以交换意见，针对试验议题发表各自看法，进而有效推进试验工作的进行。生成试验方案阶段发挥着承上启下的作用，将政策理念转化为实践活动，连接着前后两个阶段。信息反馈与评估阶段强调决策者在收集评估数据的基础上，整合评估信息、证据与数据。政策变革与推广阶段是在前期试验积累的基础上，不断优化现行制度安排和细化各项政策措施，以保障模糊政策的可持续创新。试验评估有着广泛的应用领域，它可以适应充满模糊性的政策情景，成为应对模糊性议题的有效途径。值得一提的是，本文提出模糊政策的试验评估五个阶段只是一种学理化的阶段性划分，在实践中，更多是不同试验评估阶段相互组合或相互兼有，就这点而言，不同试验评估阶段的组合效果及运行机制值得进一步探讨。

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Experimental Evaluation Model of Ambiguous Policy：

Taking the Construction of National Pilot Zones for Ecological

Civilization as an Example

Zhao Yuanyue / Yang Hongshan

Abstract：Policy experiment is not only an important way to promote policy innovation under highly uncertain conditions， but also an evaluation mechanism to test the effectiveness of policies. On the basis of literature review， this paper puts forward the experimental evaluation and analysis framework of fuzzy policy， including five stages：
setting vision goals， building issue networks， generating experimental plans， information feedback and evaluation， and policy reform and promotion. At the stage of setting vision and goal， it provides conceptual knowledge， transmits new vision and new idea， and provides new value and new guidance for fuzzy policy; At the stage of constructing an issue network， a dialogue field will be formed to support the participation of policy experts， local officials and stakeholders， and multiple subjects will share information and exchange views in the experiment to promote the exchange of knowledge from different sources; At the stage of generating the test plan， the policy knowledge will be translated into specific content to form a clear test path; In the stage of information feedback and evaluation， the decision-making system continuously collects information about the process and results of the experiment， and evaluates the policy experiment based on data and evidence; At the stage of policy reform and promotion， it is emphasized to summarize successful experience and optimize policy measures. The case study of the construction of the National Ecological Civilization Pilot Zone shows that the experimental evaluation has built an issue learning network with the participation of four parties， continuously improved the experimental issues， and improved the level of decisionmaking rationality and legitimacy.

Keywords：Ambiguous Policy; Policy Evaluation; Experiment Evaluation;Iterative Innovation

（責任编辑周巍）

本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“政策试验的多方互动与知识生产机制研究”（23XNH038）的阶段性成果。

收稿日期：2022-11-25

作者简介：赵远跃男（1996—）中国人民大学公共管理学院博士研究生

杨宏山男（1971—）中国人民大学公共管理学院副院长教授博士生导师