人口流动下的地方财政教育支出：转移支付与自有财力的作用

张 翕

(中国社会科学院 人口与劳动经济研究所， 北京 100006)

中国基础教育的发展，很大程度上依赖于地方财政教育支出。一方面，公共教育是中国基础教育事业的主体。据统计，2019年义务教育阶段和普通高中在校生中分别有89%和85%就读于公办学校(1)根据《中国教育统计年鉴》(2019)计算得到。，同时民办学校的运作在很大程度上依赖财政补贴。另一方面，公共基础教育的提供方一向是地方政府。尽管来自中央政府资金逐渐增加，但地方政府依然承担着具体的支出与管理责任。可以说，地方政府的教育财政行为，制约着中国人力资本积累的进程。尤其在整治校外培训、强化学校主阵地作用的政策背景下，地方教育财政应重新成为研究的焦点。

当前，地方政府发挥教育财政职能面临的主要挑战是以人口单向迁移为特征的区域经济分化。现代经济的产业性质、技术特点以及全球化趋向，决定了经济活动会自发形成高度集聚的空间分布[1-3]。改革开放以来，中国出现以东部沿海地区和大城市为增长极的区域经济格局，并且经济集聚持续加强[4]。这是市场机制完善、产业结构变迁、技术进步以及对外开放深化的必然结果。2020年第七次全国人口普查数据亦表明，人口迁移的方向没有逆转，人口向中心城市集聚的态势日益强化[5]。可见，在今后较长时期内，中国各地区面对着不同的发展前景：在集聚中心地区，人口和其他生产要素持续流入，规模效应和集聚效应不断增强；
在其他地区，人口和要素流出，经济效率降低。两者经济命运的分歧，不仅造成经济产出差距，还进一步导致地方财政收入差距，甚至扭曲地方政府激励。表现在教育上，人口流出地的公共教育投入水平明显低于人口流入地。长此以往，中国将出现以出生地为区分的教育鸿沟，使效率与公平皆失。

中国中央政府一向重视教育资源均等化，并着力保障欠发达地区的公共教育支出。自分税制财政管理体制形成以来，中央财政不断扩大对欠发达地区的转移支付，尤其是教育等公共服务转移支付，旨在通过偏向性“补财力”方式缓解地方政府财力与事权不匹配、公共服务不均等问题。如果简单以东部地区和中西部地区做比较，中央财政转移支付明显偏向中西部。近年来中西部转移支付规模占全国近80%，很多地区的转移支付规模达到甚至超过自有财力(2)本文所谓“自有财力”特指地方政府一般公共预算收入。水平[6]。同时，中西部也得到了更多教育转移支付。多年来，中央财政以更高的比例承担着中西部地区义务教育经费(3)参见2006年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》及2019年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。。另据教育部提供的数据，2018年中央财政教育转移支付达3067亿元，其中84.4%投向中西部地区(4)参见《国务院关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况的报告》。。

由于人口流出地与人口流入地的差别愈发重要，有必要从人口流动的维度探讨转移支付弥合公共教育地区差距的作用。不少学者估计过转移支付在特定地区对教育支出的影响，但未能从全国经济空间再配置的视角评价转移支付体系在人口流出地“补短板”的有效性。而且，随着中国区域经济加速演化，财政制度和政策不断调整，关于转移支付与教育支出的研究也需要更新和发展。另外，已有研究对转移支付和自有财力交互作用的考察不够充分，结果仍存在明显分歧。本文利用近年全国地市层面数据，比较人口流出地和人口流入地的财政收支情况，考察转移支付和地方自有财力在两类地区对财政教育支出的异质性影响，并分析“两块财力”的交互作用，从而评价转移支付的效果，为区域经济分化中的财政制度和治理体系建设提供借鉴。

(一)以人口流动为特征的区域经济分化

随着市场在资源配置中发挥越来越重要的作用，中国经济正在经历空间再配置过程，区域经济分化局面形成。生产和消费活动高度集聚是现代经济的重要特征，也是技术进步、产业结构变迁和全球化的必然结果[1]。在经济发展过程中，一些地区得益于地理和历史条件，率先吸引人口和要素集聚，其他地区则出现人口和要素流失。经济的空间集聚具有路径依赖性，一旦“第一推动”起效，集聚趋势便能自我强化，区域经济分化也将长期持续[7，2-3]。中国东部沿海地区和中西部中心城市具有交通优势，且人力资本存量和公共服务水平高，在改革开放大潮中引发经济集聚，不断吸引人口和要素流入，成为中国经济的增长极；
其他地区则面临难以逆转的人口和要素流出，经济产出潜力有限[8-10]。

中国区域经济分化不仅是总量意义的分化，在一定阶段也是人均意义的分化。由于各种制度性和非制度性障碍存在，资本、劳动力以及人力资本要素的流动要快于人口整体迁移。又由于人口流出地的规模效应和集聚效应减弱，当地经济效率也受到冲击。因此，在潜在空间均衡实现之前，各地区将以“中心”和“外围”为区分，出现人均产出的阶段性差距。

今后一段时期内，中国经济的地区不均等将主要表现在人口流动的维度上。关于中国的区域经济格局，常见的“东西差距”“南北差距”看法失于笼统，不能准确刻画当前区域经济的特点。中国中西部和北方也存在经济集聚中心，具有良好的发展前景，如成都、郑州、西安等，2010-2020年的人口增长幅度都在40%以上，正成长为产业兴旺的大都市。东部和南方则有一些地区处于附近大都市圈的“集聚阴影”中 ，面临人口和要素流出带来的挑战。如宿迁、丽水、梅州等，其各项经济发展指标尚达不到全国平均水平。相比于粗略的地域划分，人口流动情况直接反映了人们基于自身福利的选址决策，可以更好体现中国现阶段的地区发展差距。此外，人口流动情况也反映长期趋势。经济集聚具有路径依赖性，经济地理的优势与劣势一经形成便难以逆转，人均意义的地区收敛最终要通过人口的充分流动来实现。在趋向空间均衡的过程中，人口流出地的经济发展会持续滞后于人口流入地。综上，人口流动情况昭示着中国区域经济的现状与未来，应成为研究地区经济差距的重要标尺。

(二)地方政府教育支出的激励与财力

面对区域经济的分化发展，中国的地方治理方式和财政体制逐渐表现出不适应。改革开放以来，中国逐渐形成了官员考核制下的经济放权模式[11-12]和有中央调剂的财政分权体制[13-14]。治理放权和财政分权共同为地方政府提供了发展经济的灵活性和强激励，促使地方政府充分利用局部信息，通过基础设施和市场制度建设，克服本地经济个体互动的外部性和协调问题，也刺激各地政府通过招商引资等方式进行良性竞争。然而，“为增长而竞争”和“财政联邦主义”[15-16]所适应的，是改革开放前期地区间要素净流动较少、各地经济相对独立的情况。随着全国统一大市场逐渐形成、经济活动在地区间重新配置，外部性和协调问题涉及的地理范围不断扩大，地区间经济竞争的不利影响日益加深，财政分权也面临愈发严重的财力不均问题。这些都对地方政府教育支出构成了挑战。

一方面，地方政府，特别是人口流出地政府，缺乏教育支出的激励。考核制下的经济放权模式有其内在矛盾，一是单目标与多目标的矛盾；
二是短期行为和长期利益的矛盾；
三是局部策略和全局效率的矛盾[17]。经济放权治理的内在矛盾集中体现于地方公共教育供给。从短期看，公共教育是民生事业，不直接提供经济产出，在GDP单目标激励下，公共教育往往得不到应有的重视；
从长期看，通过教育积累的人力资本是经济增长的源泉，但公共教育回报期限长，官员行为短期化将抑制地方政府对教育事业的投入。已有不少研究指出，中国地方政府有明显的生产性支出偏向[18]，且地方分权程度越高、地方政府间竞争越激烈，民生性支出占比越少[19-21]。亦有研究发现，人口流出地政府表现出更强的政绩冲动，主政官员热衷投资建设的效应在人口流出地更加显著，债务问题也更为突出[22]，这必然对当地公共教育投入造成负面影响。此外，随着人口流动日益加速，“楚才晋用”愈发普遍。地方政府，尤其是人口流出地政府的教育投入产生明显的跨区域外部性，地方教育支出可能偏离社会最优水平。

另一方面，各地政府教育支出的能力存在很大差异。地方政府自有收入，即一般公共预算收入，主要来自增值税和所得税，根本上源于本地经济产出。区域经济分化直接导致地方自有财力差距。举例来说，以常住人口计，江苏省苏州市2019年人均一般公共预算收入超过2万元，甘肃省定西市则不到0.1万元，多寡悬殊。在区县层面，地方政府一般公共预算收入的差距甚至更大。若地方政府仅依靠自有财力提供公共服务，必然出现巨大的公共服务地区间差距。转移支付是上级政府弥合下级财力和公共服务差距的主要手段。2019年，中央一般公共预算安排对地方转移支付预算74 360亿元，占中央一般公共预算支出68%，足见中央财政调节力度。从区域来看，中央财政转移支付有明显的再平衡倾向，近年来中西部地区转移支付规模占全国近80%[6]。在结构上，中央财政转移支付中专项转移支付约占四成(5)2019年起，大多数专项转移支付划归为“共同财政事权转移支付”，导致新口径下“专项转移支付”比例大幅减少，然而“共同财政事权转移支付”依然有明显的专项性特点。，还有部分一般性转移支付对资金用途有所限制[23]，专项和“准专项”转移支付侧重教育、医疗、环保等民生项目。省对市和市对县的转移支付也遵循类似的模式(6)中国的行政层级间存在一种“递归”模式，省与市的关系、市与县的关系如同中央与省的关系的复刻。通过转移支付地方应对公共服务不均等是贯穿所有行政层级的做法。。

然而，即便存在转移支付，地方政府财力平衡和公共服务均等化也远未实现。2019年，苏州市人均一般公共预算支出约2万元，定西市则为0.9万元，加入转移支付的地方实际财力的差距有所减小，但依然显著。如果用一般预算教育支出和中小学生数计算，2018年苏州市生均教育经费支出2.6万元，同期定西市只达到1.4万元，差距明显。

考虑到人口流出还是流入的差别将主导中国经济的地区间差距，若根据人口流动情况划分优势地区和劣势地区，转移支付平衡地方公共服务的作用如何？继续加大对人口流出地的转移支付力度，或进一步强化转移支付的偏向性，能否有效实现公共服务地区均等化？在资源空间再配置和区域经济分化的背景下，央地关系应作何调整？妥善回答这些问题，对中国未来财政制度与治理体系建设具有重要意义。

(三)转移支付与地方财政教育支出

从对地方政府财力和动机的分析中不难看出，公共服务均等化的关键其实在于改变人口流出地政府的支出结构。一方面，地方政府间巨大的财力差距难以在短时期完全消除。在经济活动空间再配置的大背景下，不论效率和公平原则，还是制度框架和利益格局，都不允许激进的财政二次分配出现。平衡地方财力必然是一个长期过程。另一方面，人口流出地的财政资源未能得到妥善利用。在现有治理模式下，人口流出地政府常不顾经济地理局限，大举建设招商，导致严重的无效投资和政府债务问题[22，24]，浪费了本可以用于公共服务的资金。在人口老龄化不断加深、产业转型升级亟待突破的关键节点，中国迫切需要加快人力资本积累。顶层设计应使得人口流出地政府在支出结构上更加偏向教育，尽快实现公共教育均等化。

转移支付能否诱导地方政府加大教育投入？理论上，转移支付改变地方政府支出结构是有条件的。一般性转移支付不限制资金用途，单纯补充财力，如果下级政府无意于教育投入，一般性转移支付改善地方公共教育的效应有限；
无配套要求的专项转移支付可能替代或挤出下级政府对该项目的固有支出，如果无配套专项转移支付数额小于下级固有专项支出，其效果与一般性转移支付无异；
有配套要求的专项转移支付带动下级专项支出的效应最强，但如果上级政府出资部分有定额，替代问题也可能存在[15]。在现实中，中国的转移支付体系庞杂，一般性转移支付、无配套专项转移支付、配套专项转移支付同时存在，上级政府还可能附加各种督导。同时，下级政府可能采取策略性行动回避专项限制和配套要求，“假配套”“一配多”的做法并不少见[25]。转移支付的实际效果如何，很大程度上是一个经验研究问题。

对于中国转移支付与地方财政教育支出的具体关系，不少学者进行了研究，揭示了转移支付影响地方教育投入的不同效应。一方面，转移支付的确可能促进地方财政教育支出。如尹振东和汤玉刚(2016)发现，在农村义务教育经费保障机制改革过程中，农村义务教育专项补助对中部地区地方政府教育投入具有显著的激励作用，说明上级政府在转移支付规则中嵌入了某种“奖优”机制[26]。赵海利(2017)利用浙江省的数据发现，义务教育专项转移支付刺激了地方义务教育投入，每1元生均转移支付能带动超过1元的生均预算支出，转移支付表现出“示范效应”而非“挤出效应”，其原因可能在于浙江省转移支付采取了地方配套形式[27]。贾晓俊 等(2015)利用河北省县级数据考察不同形式转移支付对地方教育支出的影响，结果显示教育专项转移支付最有效，其转化为教育支出的系数超过1[28]。

另一方面，也有一些研究认为转移支付会导致“替代效应”或“挤出效应”。张欢 等(2004)分析了农业税费改革前后若干农业县的财政收支，观察到县级政府的教育经费支出比重随转移支付增加而下降，教育支出出现挤出效应[29]。刘亮和胡德仁(2009)基于河北省数据发现，随着上级教育专项转移支付增加，县本级教育投入减少，说明挤出效应存在[30]。付文林和沈坤荣(2012)指出，中央转移支付更多增加了地方政府基本建设和行政管理支出，促进教育等公共服务投入的效果有限，考虑到中央转移支付在结构上偏向民生项目，转移支付显然引发了“可替换性”问题[31]。

在中国经济空间再配置的背景下，上述研究仍有待推进。既有研究验证了一对相反的作用：地方政府缺乏投资教育的激励，然而上级政府可能通过“奖优”“配套”等措施带动下级政府教育支出。利用不同地区、不同时段的数据可能观察到不同的净效应。如今，以人口流动为特征的区域经济分化，正在成为公共教育地区不均等的主要维度。那么在全国平均意义上，近年来转移支付是否改善了人口流出地的财政支出结构？在区域经济分化过程中，凭借转移支付是否足以实现教育资源均等化？既有研究尚不能做出回答。本文基于空间视角，利用近年全国地市层面数据，辨别人口流出地与人口流入地，并区分转移支付财力与自有财力，对人口流动背景下地方政府的教育支出行为进行全面分析。

本研究使用的数据主要来自2011-2019年《中国城市统计年鉴》(实际数据对应2010-2018年)以及各地级行政区国民经济和社会发展统计公报。各地常住人口数和户籍人口数是判断人口流动情况及计算一些主要变量的基础。本研究的户籍人口数据来自《中国城市统计年鉴》中的地级市年末人口数，该指标源于公安部门的户籍人口数。常住人口数取各地GDP总量与人均GDP之比。由于大多数地区用GDP总量除以年平均常住人口计算人均GDP，反向计算便可得到各地年平均常住人口。对于一些按照户籍人口计算人均GDP的地区，根据各地国民经济和社会发展统计公报的常住人口数予以补充(7)各地国民经济和社会发展统计公报通常提供年末常住人口，用前后两年数据平均便可得到年平均常住人口数。，确实无法得到常住人口官方数据的地区则删除。为了量化地方财力和教育投入，财政收支数据是必须的。本研究收集了各地的一般公共预算收入、一般公共预算支出，以及一般公共预算支出中的教育支出数据。地方政府的教育支出是地方政府财力、意愿以及学生需求共同决定的。要分析地方政府行为，还要剥离学生规模的影响，因此研究中也使用了各地的中小学生在校人数。

本文的基准回归方式可由式(1)表示：

edui t=β1owni t+r1flowouti*owni t+β2trsfi t+r2flowouti*trsfi t+Xi tδ+αi+τt+εi t

(1)

被解释变量edui t表示地区i在t年的财政教育支出情况，回归中采用一般公共预算支出中教育支出的数额、生均教育支出水平和教育支出占一般公共预算支出的比例。三个变量从不同角度反映地方政府的教育财政行为。在具体回归中，教育支出和生均教育支出取对数。需要澄清的是，不同教育阶段的教育支出细分数据难于收集，本文使用的教育支出中包含地市层面各个阶段的教育支出，那么对应的学生数应该是中小学和大学在校生总数。然而，大学在校生又不可避免包含省属和部属高校学生，对应支出不体现在市层面。因此，不论使用中小学生数还是加入大学生数，生均教育支出都存在度量偏误问题。然而，如果在样本期内高等教育支出占比相对稳定，使用(总教育支出/中小学生数)相当于(中小学教育支出/中小学生数)乘以常数值，取对数后再进行固定效应面板回归，就可以消除偏误。而且上述问题主要存在于高等教育发达的省会城市，在截面回归中加入城市级别变量也可以在一定程度减轻偏误。也正是由于生均支出存在此问题，更有必要利用不同的被解释变量相互印证。

地方政府财力分为两块，其中自有财力(own)取一般公共预算收入，转移支付(trsf)定义为一般公共预算支出与一般公共预算收入之差。由于中国地方政府进行平衡预算，一般公共预算支出可以衡量地方政府的实际财力，一般公共预算收入则是其中可预期、使用不受限制的部分。严格来说，一般公共预算支出与一般公共预算收入的差异除上级转移支付外，还包括收入上解、税收返还、一般债券和调拨资金等。由于近年来相关数据未予整理公开，研究中无法作具体区分。然而，净返还及债券收入等都是地方政府与上级政府互动的结果，在一定程度上也体现了上级财政的偏向性，将其视为广义的转移支付亦有合理之处；
调入资金和预算稳定调节基金收入等项目则具有随机性，应不干扰研究结果。在回归中，地方政府财力变量会根据不同被解释变量取总额或按照常住人口取均值，并进行对数化处理(9)对数化处理自动剔除了极少数一般公共预算收入大于一般公共预算支出的观测点。。

回归中其他控制变量X包括学生数与常住人口数的比例、人均GDP以及城市级别。学生数占比可以捕捉由学生相对规模带来的财政支出结构偏向，控制该变量可以剔除需求侧影响，揭示供给侧因素。需要注意的是，由于教育存在较强的规模经济性，如果被解释变量是生均教育支出，学生数占比的估计系数可能为负。人均GDP用来量化地方的经济发展水平，控制某些重要遗漏因素，回归中亦取其对数。考虑城市级别的原因在于，不同行政地位的地级市可能面临不同的公共支出负担，财政支出模式可能存在差异。城市级别设为虚拟变量，省会和计划单列市取1，否则取0。城市级别变量不随时间变化，因而仅出现在截面回归中。

回归中的αi和τt分别代表地级市固定效应和年份固定效应，只在面板回归中控制。由于人口流出变量flowouti不随时间变化，故在面板回归中缺省。

基于上述数据来源和变量定义，删除变量缺失样本，形成历时9年的平衡面板数据，每期观测数为230，一共2070个样本点。各变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

后续研究分为组间分析和面板回归两部分。组间分析主要测算人口流出地与人口流入地的财力和教育支出差距，并考察人口流出地财政支出的偏向性；
回归采用普通最小二乘(OLS)方法。面板回归部分旨在进一步分析人口流出地政府的教育支出行为，比较人口流出地和人口流入地政府自有财力和转移支付财力带动教育支出的作用，并探究两块财力的交互作用；
回归采用双向固定效应模型，以消除地区固定因素和时间趋势的影响。回归方程的具体设定见后文。

(一)组间分析：地方政府财力和教育支出比较

图1展示了人口流出地和人口流入地的财力和教育支出差距。各地市根据“人口流出地”变量的取值分为两组，对历年人均一般公共预算支出、人均一般公共预算收入、人均转移支付和生均教育支出取组内均值。可以看出，在自有财力方面，人口流出地与人口流入地的差距较大，前者人均一般公共预算收入的均值仅为后者的40%左右。然而，人口流出地得到的转移支付更多，其人均转移支付均值达到人口流入地1.3倍以上。计入转移支付财力后，人口流出地与人口流入地的实际总财力差距有所缩小，前者人均一般公共预算支出占后者的70%左右。地区间财力差距体现为教育资源不均等，人口流出地的生均财政教育支出仅为人口流入地的60%到70%。

图1 人口流出地、人口流入地财力与教育支出比较

图1表明，即便存在数量巨大且偏向人口流出地的转移支付，人口流出地与人口流入地政府的财力差距仍难以弥合，公共教育支出水平仍呈现显著的地区间不均等。问题在于，如果不对现行财税体制做重大调整，完全意义的财力平衡难以实现。也就是说，若想及早实现公共服务均等化，就必须扭转人口流出地的财政支出结构，使当地政府将有限的财政资源更多投入到教育等民生事业上。“十四五”时期经济社会发展主要目标明确提出“基本公共服务均等化水平明显提高”，尽快改变人口流出地的财政支出模式是应有之义。理想情况下，转移支付应能够引导人口流出地政府侧重教育等公共服务支出。但从图1来看，公共教育支出的地区间差距似乎并不小于政府财力差距。在接收大量转移支付的情况下，人口流出地的财政支出究竟是否更偏向教育？这里通过回归做进一步探究。

3)提钻阻力及提钻行程：钻进机构在某些工况下，如在岩石中钻进，需采用抬钻的钻进策略，因此要求限幅机构能实现的提钻行程lu≥10 mm，且提钻阻力Fu<20 N。

考察人口流出地政府的财政支出偏向性有几种方式。一是控制地方政府财力等变量，检验人口流出地的教育支出水平是否更高；
二是控制相关变量，检验人口流出地的教育支出占比是否更大；
三是关注地方政府财力与“人口流出地”变量的交互项，检验人口流出地政府的财力带动教育支出的边际效应是否更强。

根据以上思路，表2展示了使用2018年地市截面数据的回归结果。第(1)列结果显示，考虑地方政府总财力等特征后，人口流出地的财政教育支出规模相较人口流入地更小，而非更大。由第(2)列结果可知，政府财力带动教育支出的边际效应在人口流出地和人口流入地无显著差异。第(3)列结果说明，控制其他因素后，人口流出地财政教育支出占比较低。第(4)列和第(5)列回归考察生均教育支出与人均财力的关系，结果与第(1)列和第(2)列一致：剔除人均财力等因素影响后，人口流出地的生均教育支出较低，其人均财力对生均教育支出的边际效应也未显著高于人口流入地。总而言之，不论采取何种估计方式，人口流出地都没有表现出偏向教育的财政支出倾向，甚至有一定的回避教育支出的迹象。

回归中，一般公共预算支出对教育支出的影响显著为正；
人均一般公共预算支出对生均教育支出也起正向作用；
但人均一般公共预算支出与教育支出占比呈现负向关联，这是由于地方财力在满足公共教育需求后更多用于其他事项。控制变量方面，学生数占比越高，财政教育支出规模和占比越大，而生均教育支出越低，说明公共教育具有显著的规模经济性；
人均GDP对各被解释变量的影响不显著；
高城市级别对应较低的教育支出水平和占比，原因可能在于高级别城市承担更多财政支出任务，教育支出的相对规模小，且大城市的人口密度一般较高，带来更强的教育规模经济性，使资金需求减少。

自表2得出的判断并非特殊适用于2018年。样本期内每一年的截面回归都显示，与人口流入地相比，人口流出地的财政支出结构没有明显偏向教育。也就是说，从人口流动的维度看，对于地方政府的教育财政，转移支付的功能仅在于“补财力”，而非“调结构”。

表2 人口流出地教育支出偏向性估计(OLS；
2018年)

转移支付缺乏“调结构”功能也可以通过教育支出占比对转移支付占比回归予以佐证。表3展示了基于2018年数据的回归结果。控制其他因素后，在地市层面，一般公共预算支出中教育支出的比例并不随转移支付占总财力的比例而上升。此结果在其他年份也同样成立(10)为节省篇幅，此处不再报告其他年份的回归结果。另外，由于人口流入和流出的地区间变异很大程度上来自省际，为了更好地比较组间差别，此部分回归均未加入省份虚拟变量。即便加入省份虚拟变量，回归结果也没有明显变化。。转移支付的偏向性没有引致财政支出的偏向性，显然背离了促进基本公共服务均等化的初衷。

表3 教育支出占比对转移支付占比回归结果(OLS；
2018年)

综上所述，在人口流动、区域经济分化的背景下，转移支付没能使人口流出地形成偏重教育的财政支出模式。鉴于地区间财力无法在短期内完全平衡，依靠既有转移支付体系难以快速实现公共教育均等化。

以上结果引出一个重要问题：转移支付不具备“调结构”功能，是因为转移支付本身的结构不佳，或相关督导不到位而没有用于教育，还是因为转移支付替代了人口流出地政府对教育的固有支出，降低了自有财力原本的作用？后文将通过面板回归进行分析。

(二)面板回归：转移支付与自有财力的作用

要全面评估转移支付在人口流出地带动教育支出的效果，就要同时考虑转移支付与自有财力的作用。存在这样一种可能，转移支付本身确实转化为财政教育支出，但是地方政府更少用自有财力进行教育投入，加总来看，偏向教育的转移支付并不能改变地方财政支出结构，正如组间分析所示。为了检验这一假说，此部分采用双向固定效应模型，以教育支出为被解释变量，考察“人口流出地”变量与转移支付和一般公共预算收入的交互项，比较人口流出地与人口流入地两块财力的作用。如果假说成立，由于人口流出地获得更多教育转移支付，转移支付对财政教育支出的边际作用应在人口流出地更强，而因为存在替代效应，自有财力的边际作用在人口流出地更弱。

表4的回归结果验证了替代效应假说。第(1)列显示，“人口流出地×转移支付”一项的估计系数显著为正，即转移支付影响教育支出的弹性在人口流出地更高，说明转移支付本身体现了偏向性，在人口流出地更多转化为教育支出；
然而“人口流出地×一般公共预算收入”一项的系数显著为负，即人口流出地一般公共预算收入对教育支出的影响弹性低于人口流入地，人口流出地政府更少将自有财力用于公共教育；
两相对比可以说明转移支付对自有财力的替代作用。表4第(2)列是人均(生均)变量之间的回归，核心解释变量的系数方向与第(1)列一致。表4第(3)列展示了收入端转移支付占比与支出端教育支出占比的联系，与表3结果类似，转移支付占比上升并不会提高教育支出占比，反而是微弱的负向关系。同时，人口流出地转移支付占比对教育支出占比的效应也不比人口流入地高，进一步证明转移支付缺乏结构效应。

表4 人口流动下转移支付与自有财力对财政教育支出的作用(固定效应模型)

“学生数占比”在总量对总量回归和比例回归中不显著，而在人均(生均)变量回归中负向显著，更甚于之前的截面回归。原因可能在于，面板回归只利用组内变异。给定一个地区，教师、校舍等教育固定投入难以随时调整，因而教育支出表现出更强的规模经济性。另外，人均GDP对财政教育支出水平具有正向影响，符合预期，也暗示截面回归中人均GDP系数不显著可能源于一些固定因素的干扰。

(三)“两块财力”替代效应再检验

上一节的结果符合替代效应假说，初步解释了在转移支付下人口流出地财政支出未偏向教育的原因，但仍不构成替代效应存在的直接证据。基于既有面板数据，其实可以从“替代效应”的定义出发，以财政教育支出水平为被解释变量，考察“转移支付”与“一般公共预算收入”的交互项。若交互项系数为负，说明地方政府自有财力对教育支出的边际效应随转移支付规模增加而下降，也就直接验证了替代效应存在。

从表5结果可以看出，不论是总量变量间的回归，还是人均(生均)变量回归，地方政府“两块财力”的交互项系数都显著为负。这一结果直接验证了“两块财力”在教育支出上的替代效应，进一步支持了本文的观点。转移支付确实有偏向性，本身也转化为财政教育支出，但是替代了政府自有财力对教育的投入，导致在加总意义上转移支付只能“补财力”，不能“调结构”，此链条是完整有据的。

表5 教育支出中转移支付与自有财力的替代关系(固定效应模型)

至于为什么一些研究的确观察到转移支付对教育支出的强激励作用，原因可能在于此类研究多关注“基本普及九年义务教育”(“普九”)背景下的教育经费保障机制改革。在“普九”过程中，中央政府不仅增加了对地方政府教育经费支出的承担比例，即提供一种配套转移支付，同时还明确了“两免一补”等政策要求，并考核义务教育完成率等指标，多管齐下，促使地方政府增加教育投入，实现“普九”阶段性目标。其他强调替代效应的研究则未聚焦在这一特殊事件，更多表现了地方政府财政行为的常态。本文结果也表明，如果在更大尺度上考察近期地方教育财政，“两块财力”的替代性占主导地位。

(四)稳健性检验

此部分将“人口流出地”虚拟变量替换为“人口流出程度”连续变量，检验主要结果(表4)对于人口流出情况的不同度量的稳健性。这里“人口流出程度”定义为max{(2010年户籍人口-2010年常住人口)/2010年户籍人口，0}(11)人口流入地取0，是为了将待估效应限定在人口流出地人口流出程度的影响，而对于人口流入地，未落户人口占户籍人口的比例的负值，缺乏直接而明确的含义。，预期人口流出比例越高，转移支付带动教育支出的弹性越高，而一般预算收入的作用越小。表6的估计结果的确如此，不论是总量回归还是人均意义的回归，人口流出程度与转移支付交互项的系数显著为正，人口流出程度与一般预算收入交互项的系数为负。这一结果一方面验证了前文结果对人口流出的不同度量的稳健性，另一方面也说明，在人口流出的地区中，人口流出程度越深，转移支付对公共教育的支持力度越大，但同时“可替换性”问题也越严重。

中国正在经历区域经济分化，由此产生的一系列问题对中国经济社会发展提出挑战。应该看到，在市场机制完善、技术进步和对外开放的趋势下，人口的流动和集聚是经济规律使然，在集聚中走向平衡是从根本上解决中国区域经济发展不平衡、不充分问题的必由之路。然而，经济空间再配置、再平衡是一个过程。在一些地区日益繁荣的同时，另一些地区难免趋于凋敝，形成治理难题。在诸多问题中，人口流出地政府教育投入水平不足严重制约中国长期经济增长，也埋下收入不均等的隐患，亟待定计施策。

表6 人口流动下转移支付与自有财力对财政教育支出的作用(固定效应模型，稳健性检验)

一段时期以来，中央政府及以下各级政府试图通过有偏向的转移支付实现公共教育均等化，本文基于2010-2018年全国地市层面数据考察了这种财政安排的有效性。组间分析显示，人口流出地政府的财力和教育支出水平与人口流入地存在较大差距；
虽然转移支付在一定程度上起到补充财力的作用，但没能引导人口流出地政府侧重教育投入。面板回归表明，虽然转移支付在人口流出地更多转化为财政教育支出，但是人口流出地政府自有财力对公共教育的投入更少，转移支付与自有财力在教育支出上存在替代效应，是人口流出地财政支出未偏向教育的重要原因。

根据本文结果，现行转移支付体系难以有效弥合人口流出地与人口流入地的公共教育资源差距。由于转移支付只能“补财力”而不能“调结构”，基本公共服务均等化进程始终受制于地方政府财力差距，不适应中国人力资本积累和民生事业发展的急切要求。“十四五”期间经济社会发展主要目标明确包含“基本公共服务均等化水平明显提高”，凸显出调整财税体制和地方治理体系的必要性和紧迫性。

为了及早补齐人口流出地的公共教育短板，顶层设计应兼顾问题的内因和外因。人口流出地政府教育投入不足，自有财力作用被转移支付所替代，其根源是地方政府缺乏相应的政治激励。上级政府应因地制宜设计官员政绩考核机制，在人口流出地赋予民生指标更高的权重，淡化经济总量目标，遏止低效生产性支出；
同时可建立区域公共教育评估体系，正确引导地方政府竞争；
还要增强各级人民代表大会的作用，督促地方政府改善公共教育。面对人口流出地财力不足的客观条件，上级政府也要提供有力的外部支持与督导。短期内，上级政府可更多采用不限额的配套转移支付来改变教育支出的“价格”，在向人口流出地补充财力的同时扭转其财政支出结构；
在中长期，应调整中央与地方的财政事权划分，进一步上收教育等外溢性强的公共事业事权；
另外，应加快建立健全基本公共服务标准体系，以“标准化”促进“均等化”。

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